Wyrok NSA z 27 maja 2015 r., II GSK 914/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1366/13, po rozpoznaniu skargi [...] – uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (pkt 1) oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt. 2).

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] kwietnia 2012 r., ogłosił konkurs ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie neurologii dziecięcej, w okresie od [...].

Na przedmiotowe postępowanie wpłynęło [...] ofert, w tym oferta [...] (dalej: strony lub skarżąca).

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach lub u.ś.o.z.). Oferta strony po uzupełnieniu braków formalnych została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta strony zajęła 8 pozycję, z łączną liczbą 51,5 punktów, w tym za: ofertę cenową - 10 punktów, jakość - 32,5 punktów, dostępność – 9,000 punktów.

Następnie zostały przeprowadzone negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego rankingu końcowego komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta strony zajęła 28 pozycję, z łączną liczbą punktów 51,5 pkt., w tym za: ofertę cenową - 10 pkt, jakość - 32,5 pkt, dostępność – 9 pkt. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania, do wartości zamówienia podanej w ogłoszeniu, zadecydowała o wyborze 24 miejsc udzielania świadczeń, których oferty w rankingu końcowym zajęły pozycje od 1 do 7, uzyskując ogólną liczbę punktów oceny w przedziale od [...] punktów. W wyniku dokonanego rozstrzygnięcia nie wybrano oferty skarżącej ze względu na niewystarczającą liczbę punktów.

Od powyższego rozstrzygnięcia strona złożyła odwołanie.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie wniesione przez stronę.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że negocjacje prowadzone ze skarżącą doprowadziły do uzgodnienia ceny i ilości świadczeń. Do realizacji świadczeń w w/w postępowaniu został wybrani oferenci, którzy po negocjacjach uzyskali łączną ilość punktów od [...] pkt. Oferta strony nie została wybrana, gdyż kwota wynegocjowanego kontraktu z oferentami znajdującymi się na wyższej pozycji w rankingu niż strona, wyczerpała w większości kwotę przeznaczoną przez Oddział na finansowanie świadczeń w przedmiotowym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, że z przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, że w negocjacjach uczestniczyły dwie osoby wytypowane do tego celu ze składu komisji konkursowej. Taki sposób prowadzenia negocjacji nie narusza żadnych przepisów obowiązujących komisję konkursową, a wynika z możliwości, jakie nadaje komisji konkursowej Regulamin pracy komisji. W szczególności § 5 ust. 4 pkt 5) Regulaminu pracy komisji oraz § 8 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu pracy komisji. W ocenie organu powyższe uregulowania nie wyłączają możliwości powołania zespołu w celu przeprowadzenia negocjacji.

Z kolei sposób dokumentowania prowadzonych negocjacji uregulowany został w § 15 Regulaminu pracy komisji, zgodnie z którym komisja konkursowa dokumentuje przebieg i wyniki negocjacji z oferentami w protokole z negocjacji, który zawiera elementy wskazane w § 15 ust. 4 Regulaminu pracy komisji. Komisja konkursowa jest zobowiązana do sporządzenia protokołu zawierającego co najmniej informacje wskazane w Regulaminie pracy komisji. Protokół końcowy z negocjacji sporządzony według wymaganego wzoru został podpisany przez stronę, a w trakcie negocjacji nie wniosła ona do protokołu żadnych uwag dotyczących nieprawidłowości.

Odnosząc się do kwestii braku udostępnienia materiałów i danych organ wskazał, że udostępniono akta sprawy w takim zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy. Fundusz nie udostępnia dokumentacji ofertowej, materiałów czy danych pochodzących ze złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego i jest obwarowane sankcją karną. Fundusz nie jest uprawniony do udostępniania odwołującemu się wglądu do ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu gdyż zgodnie z art. 11 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.) czynem nieuczciwej konkurencji jest przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej, jeżeli zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy.

Oferty złożone przez konkurencyjnych świadczeniodawców zawierały informacje o przedsiębiorstwach oraz o osobach zatrudnionych u wskazanego oferenta, których ujawnienie przez Fundusz należałoby uznać za czynność wypełniające znamiona czynu nieuczciwej konkurencji. Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym, a szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane z uwagi na fakt, że podlegają szczególnej ochronie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. uwzględnił skargę skarżącej i uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ ze względu na stwierdzone uchybienie przepisowi prawa materialnego, tj. art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, co stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w świetle problematyki zarysowanej w skardze dotyczącej zarzutu dokonania przez organ błędnej wykładni art. 142 ust. 6 w związku z art. 148 ustawy o świadczeniach, rozważenia i odpowiedzi wymaga pytanie czy dopuszczalne jest zastąpienie komisji konkursowej przez zespół w negocjacjach NFZ z oferentami?

W ocenie Sądu, zespół powołany przez przewodniczącego komisji konkursowej nie ma umocowania do reprezentacji NFZ w negocjacjach z oferentami. Do tego wniosku prowadzi analiza uregulowań negocjacji NFZ z oferentami zawarta w ustawie o świadczeniach.

Bowiem w myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, w części niejawnej konkursu ofert, komisja konkursowa może przeprowadzić negocjacje w celu ustalenia okoliczności wskazanych w pkt 1 i 2 tego przepisu tj. ceny i liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Zatem przytoczony przepis jasno wskazuje więc na to, że negocjacje ma prowadzić komisja konkursowa.

Z treści art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach wynika, że tryb powołania, odwołania oraz zadania takiej komisji określi minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. z 2004 r. Nr 273 poz. 2719; dalej: rozporządzenie z 2004 r.).

W ramach tego aktu Minister jednoznacznie określił w § 5 - § 7 skład takiej komisji oraz jej uprawnienia. W tych przepisach nie dano organom NFZ upoważnienia do modyfikacji składu i zasad działania komisji (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2013r. sygn. akt II GSK 396/12).

Stosownie do § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia w skład komisji konkursowej wchodzi co najmniej 3 pracowników oddziału, w tym wyznaczony spośród nich przez dyrektora oddziału przewodniczący komisji konkursowej i protokolant komisji konkursowej. W skład komisji konkursowej wchodzi nieparzysta liczba członków.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia z 2004 r. komisja konkursowa sporządza protokół z przebiegu postępowania, który powinien zawierać w szczególności: 1) oznaczenie miejsca i czasu rozpoczęcia oraz zakończenia postępowania;

2) imiona i nazwiska członków komisji konkursowej;
3) wykaz świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy;
4) wskazanie ofert, które zostały odrzucone, wraz z uzasadnieniem;
5) wnioski i oświadczenia członków komisji konkursowej oraz świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy składane w trakcie postępowania;
6) wskazanie ofert, które zostały wybrane;
7) informację o odczytaniu protokołu;
8) podpisy członków komisji konkursowej.

Z kolei zgodnie z art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję. Tryb pracy komisji określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu.

Tryb pracy komisji konkursowej to określone postępowanie tej komisji jako organu o określonym składzie. Tryb ten został określony w Regulaminie pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej stanowiącym załącznik do uchwały Rady NFZ nr 36/2005/I z dnia 4 października 2005 r. (dalej: Regulamin pracy komisji).

Według § 7 Regulaminu pracy komisji, komisja obraduje na jawnych i niejawnych posiedzeniach(ust.1), podejmuje decyzje w obecności co najmniej 2/3 jej składu (ust.3), decyzje są podejmowane w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, przy czym członkowie komisji nie mogą wstrzymywać się od głosu. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos osoby przewodniczącej posiedzeniu komisji (ust.4).

Z powyższego wynika, że komisja konkursowa może działać wyłącznie we wskazanym wyżej trybie, czynności członków komisji podejmowane są w ramach działania organu kolegialnego, a skutki ich czynności mogą być przypisane NFZ wyłącznie jako czynności ustawowego organu.

Zdaniem Sądu I instancji rozpoznającego niniejszą sprawę, analiza unormowań zawartych w tej procedurze prowadzi do wniosku, że powołanie zespołów w ramach komisji konkursowej wskazuje na wewnętrzny charakter tych zespołów. W żadnym razie nie kreuje ich jako organów zastępujących komisję konkursową.

Podobne stanowisko w omawianej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 396/12. Stwierdził w nim m.in. (...) w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, zatem nie można akceptować sytuacji, w której niektóre etapy postępowania prowadzą zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ. Z tego też powodu NSA w pełni akceptuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym działanie na podstawie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Według Sądu I instancji, jeżeli negocjacje nie były przeprowadzone przez organ wyłącznie do tego uprawniony oznacza to, że końcowy ranking nie można uznać za skuteczny.

Sąd I instancji podkreślił, że zarzut przeprowadzenia negocjacji przez nieuprawniony organ (zespół zamiast komisję konkursową) powinien być podniesiony w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert skierowanym do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Wniesione odwołanie dotyczy bowiem całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/2012).

Tak się stało na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2012 r. stanowiącym uzupełnienie odwołania z dnia [...] lipca 2012 r. od rozstrzygnięcia konkursu ofert zarzucała, że negocjacje nie były przeprowadzone przez powołaną komisję konkursową. Odwołująca się upatrywała w tym rażące naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach (v. k. 90 akt administracyjnych). Należy dodać, że analogiczny zarzut skarżąca postawiła w odwołaniu od decyzji dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 15 października 2012 r.

Prezes NFZ wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), polegające na naruszeniu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; dalej p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 141 § 4 p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:
- przyjęcia przez Sąd, iż stwierdzone w przedmiotowej sprawie naruszenie przepisów art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach - stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, oraz nie przywołaniu w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia w tym zakresie, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o naruszenie prawa materialnego nie mające wpływu na wynik sprawy, albo co najmniej bez wykazania stanu faktycznego przesądzającego, iż taki wpływ stwierdzonego naruszenia prawa materialnego na wynik sprawy zachodzi;
- podczas gdy okoliczność, iż negocjacji nie przeprowadziła komisja konkursowa w pełnym składzie nie miała wpływu na wynik sprawy, tj. na ustalenia dokonane w toku negocjacji i w konsekwencji na ocenę oferty w zakresie kryterium ceny; przedmiotem negocjacji prowadzonych w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach jest bowiem ustalenie liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej; w ich toku oferenci mogą więc ustalić cenę i liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej inną niż wskazana w ofercie; w przedmiotowej sprawie w toku negocjacji skarżąca podtrzymała w trakcie negocjacji cenę wskazaną w ofercie w wysokości ceny oczekiwanej; w związku z powyższym ocena jego oferty w kryterium ceny dokonana zgodnie ze wzorem wskazany w załączniku nr 2 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wyniosła 10 punktów. Ocena ta nie uległaby zmianie w przypadku przeprowadzenia negocjacji przez komisję konkursową w pełnym składzie, gdyż przedmiotowa ocena dokonywana jest na zasadach określonych ściśle w powołanym zarządzeniu, które nie przewiduje możliwości dokonania tej oceny z zastosowaniem swobodnego uznania;
II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez:
1) błędną wykładnię art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przyjęcie, że:
- z treści art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach jednoznacznie wynika, iż negocjacje w celu ustalenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, winna zawsze prowadzić komisja konkursowa w pełnym składzie, a więc przeprowadzenie negocjacji przez wyodrębnioną grupę członków komisji stanowi naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, pomimo tego, iż w powołanym przepisie ustawodawca nie wskazał wyraźnie, że negocjacje prowadzi komisja konkursowa w pełnym składzie; nadto wart. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach, przyznając Radzie Funduszu uprawnienie do określenia w regulaminie trybu pracy komisji, a więc sposobu postępowania komisji przy wykonywaniu swoich czynności w toku postępowania konkursowego, ustawodawca nie wprowadził zakazu powierzania niektórych zadań komisji poszczególnym jej członkom lub grupom członków; taki zakaz nie wynika również z delegacji zawartej w art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach (delegacja przyznaje bowiem ministrowi właściwemu do spraw zdrowia uprawnienie do powoływania i odwoływania komisji konkursowej, oraz określenia jej zadań, z uwzględnieniem równego traktowania świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji), ani z treści przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań;
- przepis § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji modyfikuje skład komisji konkursowej, podczas gdy powołany przepis nie odnosi się do składu komisji, lecz trybu jej pracy - dopuszcza by komisja, przy spełnieniu określonych warunków, realizowała niektóre swoje zadania w mniejszych grupach roboczych (zespołach);
- utworzone w oparciu o § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji zespoły do realizacji określonych zadań stanowią organy bądź podmioty odrębne od komisji konkursowej, a w związku z tym przeprowadzenie negocjacji przez te zespoły jest przeprowadzeniem negocjacji przez organ inny niż komisja konkursowa, a w konsekwencji organ nieuprawniony do prowadzenia negocjacji, podczas gdy, jak wynika z treści § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji, zespoły powoływane są przez przewodniczącego komisji spośród członków komisji, a więc stanowią grupę członków komisji, grupę roboczą, o mniejszej liczbie członków niż liczba członków komisji konkursowej, której przewodniczący komisji deleguje do wykonania określone zadania w ramach prac komisji konkursowej, zatem negocjacje przeprowadzane przez wymienione zespoły de facto są przeprowadzane przez członków komisji, a więc dorozumianie przez komisję konkursową w niepełnym składzie.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszym rzędzie należy rozważyć zarzuty procesowe, bowiem dopiero przesądzenie o prawidłowości ustaleń faktycznych pozwala na ocenę subsumcji tegoż stanu faktycznego pod znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy materialnoprawne.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślenia wymaga, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13). Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała.

Nie można dopatrywać się naruszenia powołanych przepisów w tym, że sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie, zarówno korzystne jak i niekorzystne dla skarżącego, jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji ani art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ani art. 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2074/13).

Za nieusprawiedliwione należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazane w punkcie II pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, poprzez błędną wykładnię art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przyjęcie, że przeprowadzenie negocjacji przez dwuosobowe zespoły, a nie przez komisję konkursową – stanowi naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że negocjacje prowadzone przez dwuosobowe zespoły nie zostały przeprowadzone przez organ wyłącznie do tego uprawniony, tj. przez komisję konkursową, a w konsekwencji doszło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.

Ustawodawca w art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach wyraźnie stanowi, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Z tego przepisu wyraźnie wynika, że negocjacje powinna prowadzić komisja konkursowa, a zatem te czynności postępowania konkursowego są przypisane do kompetencji komisji. Natomiast brak w ustawie o świadczeniach przepisu określającego możliwość prowadzenia negocjacji z oferentami przez zespół powołany przez przewodniczącego oznacza, że wyłącznie komisja konkursowa jest ustawowo umocowana do reprezentowania NFZ w negocjacjach z oferentami.

Natomiast z art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach wynika, że tryb powołania, odwołania oraz zadania takiej komisji określi minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań. W ramach tego aktu Minister jednoznacznie określił w § 5 - § 7 skład takiej komisji oraz jej uprawnienia. W § 5 ust. 1 przewidziano skład komisji konkursowej do której wchodzi co najmniej 3 pracowników oddziału, w tym wyznaczony przez dyrektora oddziału NFZ przewodniczący komisji konkursowej. Postanowiono, że w skład komisji wchodzi nieparzysta liczba członków. Co istotne w przepisach rozporządzenia z 2004 r. nie udzielono organom NFZ upoważnienia do modyfikacji składu i zasad działania komisji.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach i stwierdził, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej. Bowiem art. 139 ust.5 cyt. ustawy zawiera delegację do wydania rozporządzenia z 2004 r. Natomiast art. 139 ust. 4 określa sposób powoływania komisji konkursowej, jak również stanowi, że tryb pracy komisji określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Tryb pracy komisji konkursowej to określone postępowanie tej komisji jako organu o określonym składzie. Tryb ten został określony w Regulaminie pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (Załącznik do uchwały nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r.; dalej: Regulamin pracy komisji).

Podkreślenia wymaga, że przepisy rozporządzenia z 2004 r. znalazły odzwierciedlenie w postanowieniach Regulaminu pracy komisji, bowiem z § 4 ust. 2 wynika, że w skład komisji wchodzi nieparzysta liczba członków w liczbie co najmniej 3 osób, co związane jest również z procedurą głosowania określoną w § 7 Regulaminu pracy komisji. Komisja bowiem podejmuje decyzje w obecności co najmniej 2/3 jej składu (ust. 3), decyzje są podejmowane w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów, przy czym członkowie komisji nie mogą wstrzymywać się od głosu. W przypadku równej liczby głosów decyduje głos osoby przewodniczącej posiedzeniu komisji (ust. 4). Natomiast w § 15 Regulaminu pracy komisji powtórzona została regulacja z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, stosownie do której negocjacje z oferentami w części niejawnej przeprowadza komisja konkursowa.

Z uwagi na powyższe, należy stwierdzić, że ani w powołanych przepisach ustawy o świadczeniach, ani w przepisach rozporządzenia z 2004 r. ustawodawca nie dał upoważnienia organom NFZ do modyfikacji składu i zasad działania komisji. A zatem takich modyfikacji nie może również wprowadzać Regulamin pracy komisji z powołaniem się na § 8, w którym postanowiono, że przewodniczący komisji może powoływać spośród jej członków zespoły do realizacji określonych zadań.

Oznacza to, że w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, a w konsekwencji nie można akceptować sytuacji, w której niektóre etapy postępowania prowadzą zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ. Bowiem ani ustawa o świadczeniach, ani rozporządzenie z 2004 r. nie zawiera przepisów przewidujących upoważnienie dla organów NFZ do powierzenia niektórych czynności zespołom negocjacyjnym. Zatem brak w tym zakresie upoważnienia w akcie prawa powszechnie obowiązującego powoduje, że w regulaminie wewnętrznym nie można modyfikować obowiązujących unormowań zawartych w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu. Z tego też powodu NSA w pełni akceptuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym działanie na podstawie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, a to jest wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji objętej skargą (zob. wyrok NSA z 21 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 396/12).

Przeprowadzanie w części niejawnej negocjacji przez komisję konkursową, nie zaś dwuosobowe zespoły negocjacyjne ma również znaczenie dla oferentów, gdyż negocjacje stanowią ważny etap postępowania konkursowego, ponieważ prowadzą do uzgodnienia istotnych postanowień przyszłej umowy o świadczenie usług zdrowotnych, dotyczą bowiem liczby planowanych świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia.

Zatem, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, Prezes NFZ naruszył art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach akceptując stanowisko dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ wyrażone w decyzji z dnia 15 października 2012 r. o prawidłowości przeprowadzania negocjacji pomimo, że były one przeprowadzone przez dwuosobowy zespół negocjacyjny, a nie przez komisję konkursową. Delegowanie uprawnień komisji konkursowej na zespół negocjacyjny powołany w trybie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a mianowicie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, stwierdzone uchybienie przepisowi prawa materialnego stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.

Powołane przepisy 3

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 914/14

Metryka

Sentencja

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje