Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., objętym skargą kasacyjnym postanowieniem, odrzucił skargę M. M. na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Z akt sprawy wynika, że skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Poddziałania "Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw" Oś priorytetowa "Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...]. Wniosek otrzymał pozytywną ocenę, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia [...] października 2010 r.
W piśmie tym wskazano nadto, że dokumentacja projektu została przekazana do Wydziału Wdrażania Projektu "celem sporządzenia i podpisania umowy". Następnie pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd Województwa [...] (Instytucja Zarządzająca) poinformował skarżącego, że odstępuje od podpisania umowy o dofinansowanie, bo skarżący nie działa jako przedsiębiorca niezależny, gdyż jest powiązany osobiście i kapitałowo ze swoimi rodzicami, i jako jednoosobowy przedsiębiorca uczestniczy w stosunkach prawnych ze spółkami, których jest wspólnikiem.
W dniu [...] listopada 2013 r. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na "odmowę udzielenia wsparcia finansowego" zawartą w informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2013 r. z jednoczesnym wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. odrzucając skargę stwierdził, że z art. 30 c ust.1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść wówczas, gdy dokonano, co najmniej dwukrotnej negatywnej oceny projektu, przy czym ta druga ocena określona została przez ustawodawcę jako "negatywny wynik procedury odwoławczej". Stąd beneficjent, który otrzymał negatywną ocenę projektu obowiązany jest wykorzystać przewidziane w danej procedurze środki odwoławcze, aby następnie możliwe było skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu, skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 30 b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z którego wynika, iż w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3 tej ustawy, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Przyjmując, że skarga do sądu na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie przysługuje w sytuacji dwukrotnego jej dokonania Sąd I instancji uznał, że skarga wniesiona na "pierwsze pismo" jest niedopuszczalna.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 30 c ust. 1 w zw. z art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę.
II
M. M. zaskarżył postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez błędne przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, jak również poprzez nieuwzględnienie, iż instytucja zarządzająca nie wskazała w swoim piśmie z dnia [...] lipca 2013 r., że jej stanowisko jest ostateczne, czy też nie, jak również nie pouczyła skarżącego o tym, że może wnosić środki odwoławcze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że z zaskarżonego stanowiska instytucji zarządzającej wcale nie wynika, że jest to stanowisko "pierwszoinstancyjne" lub "drugoinstancyjne". Stwierdził nadto, że umknęło uwadze sądu administracyjnego, że pomiędzy skarżącym a instytucją zarządzającą toczyła się już wcześniejsza korespondencja na temat przesłanek uprawniających do udzielenia dofinansowania.
III
Zarząd Województwa [...] pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2014 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej informując jednocześnie, że procedurę ubiegania się o dofinansowanie zamknięto stanowiskiem zawartym w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., które było przedmiotem skargi rozpoznanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1576/13.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do jej zarzutu podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podnieść najpierw należy, że wniesiono ją od postanowienia Sądu I instancji odrzucającego skargę z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne.
W objętym skargą kasacyjną postanowieniu Sąd I instancji przyjął, że "inną przyczyną" w rozumieniu powołanego przepisu jest niewyczerpanie trybu określonego w art. 30 b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a tym samym skarga na "pierwszą" ocenę projektu nie przysługuje, stosownie do treści art. 30 c ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powołany przepis określa przesłanki dopuszczalności skargi, którymi według Sądu I instancji są: "wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego" i uprzedniego "otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego". Dodać jeszcze należy, że obok omówionych już przepisów – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w podstawie prawnej postanowienia powołano jeszcze art. 30 e tej ustawy stanowiący, że "w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy".
Tymczasem w skardze kasacyjnej, w oderwaniu od podstaw prawnych powołanych w postanowieniu Sądu I instancji jej autor zarzucił jedynie naruszenie art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie kwestionując prawidłowości zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Już tylko z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Ponadto powołany w niej art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju składa się z 6 jednostek redakcyjnych regulujących odpowiednio: przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 1), tryb i termin jej wniesienia (ust. 2), definicję kompletnej dokumentacji (ust. 2 a), podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego (ust. 3 i 5), termin rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (ust.
- 4) oraz obowiązek wezwania do uzupełnienia braków skargi (ust. 6).
Podkreślenia także wymaga, że treść omawianego przepisu uległa istotnym zmianom wprowadzonym ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2013 r., poz.714, dalej: ustawa zmieniająca). Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 28 czerwca 2013 r., a zatem obowiązywała już w dacie poinformowania skarżącego o odstąpieniu od podpisania umowy ([...] lipca 2013 r.), a tym samym nowe brzmienie art. 30 c obowiązywało także w dacie wniesienia skargi. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji powołując art. 30 c ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przytoczył jego treść obowiązującą przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść (niezależnie od wcześniejszych uwag) czy naruszenie art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju obejmuje brzmienie tego przepisu nadane mu ustawą zmieniającą czy też przed dokonaniem jego zmiany.
Z przedstawionych na wstępie uzasadnienia prawnego rozważań wynika wprost, że związanie granicami skargi kasacyjnej na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na samodzielną konkretyzację i uzupełnianie skargi kasacyjnej o jej brakujące istotne elementy. Wobec wskazanych braków istotnych elementów postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, zarzut ten nie poddaje się merytorycznej kontroli, a tym samym uznać należy go za nieusprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.