Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 930/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 1 grudnia 2016 r. o sygn. akt II SA/Go 879/16, oddalił skargę A. A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W wyniku uchybień stwierdzonych w toku przeprowadzonej w dniach 9 grudnia 2015 r. – 15 stycznia 2016 r. kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor) decyzją z [...] lutego 2016 r. nałożył na A. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w N. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca zatrudniał średnio 10 kierowców, natomiast w dniu kontroli w jego dyspozycji znajdowało się 8 pojazdów do przewozu rzeczy o dmc większej niż 3,5 t oraz 1 pojazd do przewozu rzeczy o dmc nieprzekraczającej 3,5 t. Wojewódzki Inspektor wskazał, że w przypadku 8 kierowców doszło do uchybienia terminowi wczytywania co 28 dni danych z kart kierowców, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r., Nr 159, poz. 1128) dalej: rozporządzenie z 23 sierpnia 2007 r., za co – zgodnie z lp. 6.3.11. zał. nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, dalej: u.t.d.) – organ nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 4000 zł (8x500 zł).

Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, iż w przypadku 8 pojazdów skarżący uchybił terminowi wczytywania co 90 dni danych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach, które posiadał w prawnej dyspozycji, zgodnie z § 3 rozporządzenia z 23 sierpnia 2007 r. i za to naruszenie organ nałożył, na podstawie lp. 6.3.12. zał. nr 3 do u.t.d., karę pieniężną w wysokości 4000 zł (8x500 zł).

Wojewódzki Inspektor stwierdził również naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez 6 kierowców, w związku z czym nałożono na przedsiębiorcę kary w wysokościach przewidzianych przez lp. 5.1.1 (6x100 zł) i 5.1.2 (10x200 zł) zał. nr 3 do u.t.d. w łącznej kwocie 2600 zł. Kontrolujący ustalili, że analiza danych zawartych na kartach 3 kierowców wykazała również naruszenia polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Konsekwencją powyższych ustaleń było nałożenie kar w wysokościach przewidzianych przez lp. 5.2.1 (6x150 zł) i 5.2.2 (13x200 zł) zał. nr 3 w łącznej wysokości 3500 zł. Organ pierwszej instancji stwierdził również naruszenia polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku w stosunku do 8 kierowców, za które nałożył kary w wysokościach przewidzianych pod lp. 5.3.1 (35x100 zł) i 5.3.2 (26x200 zł) zał. nr 3 do u.t.d. w łącznej kwocie 8700 zł; a także w stosunku do 3 kierowców naruszenia polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku, za które nałożył kary w wysokościach przewidzianych pod lp. 5.4.1 (4x50 zł) i 5.4.2 (18x100 zł) zał. nr 3 do u.t.d. w łącznej wysokości 2000 zł.

We wszystkich powyższych przypadkach podczas kontroli przedsiębiorca nie okazał żadnego dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.

Organ wskazał, że suma kar wyniosła 24 800 złotych, jednak z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d., który przewiduje, że suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15000 zł – dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli (jak to miało miejsce sprawie), orzeczono karę w wysokości 15 000 zł.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) dalej: k.p.a., art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust. 3 i ust. 6 u.t.d., lp. 5.4, lp. 5.3, lp., 6.3.11, lp. 6.3.12, lp. 5.2, lp. 5.1 zał. nr 3 do u.t.d., art. 6-8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 str. 1, dalej: rozporządzenie nr 561/2006), art. 23a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494, dalej: ustawa o systemie tachografów), § 3 i § 4 rozporządzenia z 23 sierpnia 2007 r., art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.Urz.UE.L Nr 168, str. 16, dalej: rozporządzenie nr 581/2010).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeanalizował ponownie wszystkie przypadki naruszeń i dokonał ich prawnej kwalifikacji, podzielając w pełni stanowisko organu pierwszej instancji, co do poczynionych ustaleń, zastosowanej podstawy materialnej i dokonanej subsumcji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy uznał je za nieuzasadnione i wyjaśnił, że skarżący nie kwestionuje stanu faktycznego tj. stwierdzonych naruszeń, a jedynie odpowiedzialność przedsiębiorcy. W opinii organu odwoławczego strona nie może zasłaniać się wyłącznie brakiem wpływu na powstanie naruszeń, bowiem przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie ryzyka i ponosi pełną odpowiedzialność za działania podległych mu pracowników, w tym przypadku kierowcy wykonującego w jego imieniu i na jego rzecz przewozy drogowe.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych, tj. z art. 33 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Główny Inspektor wskazał, iż zgodnie z treścią art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia nr 561/2006 r.

W ocenie organu odwoławczego przedsiębiorca nie wskazał okoliczności, których nie mógł przewidzieć oraz na które nie miał wpływu, wobec czego w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., w skrócie: p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała uchybienia przepisom proceduralnym czy też przepisom prawa materialnego, o jakich mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, niesporne były – w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz braku zarzutów w tym zakresie – poczynione przez organy ustalenia, a w konsekwencji stwierdzone w decyzji naruszenia obowiązków lub warunków przewozu.

Zgodnie z art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W odniesieniu do kilku naruszeń na odwrocie wydruków znalazły się adnotacje wskazujące na odstępstwa od norm czasu pracy wynikające z braku miejsc parkingowych, konieczności dojazdu do bezpiecznego miejsca parkingowego, oczekiwania na załadunek, wjazdu na prom lub zjazdu z promu.

W ocenie sądu pierwszej instancji, trafnie organy uznały, iż nie są to okoliczności, które uzasadniały przekroczenia norm czasu. WSA wskazał, że art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 odnosi się do sytuacji nadzwyczajnych, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć, czyli wydarzeń losowych niezależnych od przedsiębiorcy, a nie zwykłej działalności przedsiębiorstwa, do którego należy planowanie przewozów w taki sposób by nie naruszać przepisów prawa dotyczących transportu drogowego, a w szczególności norm dotyczących dziennego czasu odpoczynku i czasu prowadzenia pojazdu.

Za trafnością stanowiska organów przemawiają powtarzające się naruszenia norm czasu i to znaczne, dochodzące np. w przypadku przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu do ponad 7 godzin, co więcej spowodowane tymi samymi okolicznościami, które wskazują na brak prawidłowej organizacji tego transportu w przypadku przedsiębiorstwa skarżącego.

Niekwestionowane było również naruszenie obowiązku terminowego wczytywania wymaganych danych z kart 8 kierowców oraz wczytywania danych z tachografów 8 pojazdów. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązany jest pobierać dane z tachografu cyfrowego co najmniej raz na 90 dni (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 23 sierpnia 2007 r.), a dane z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni (§ 4 ust. 1 pkt 1), przy uwzględnieniu wyłącznie dni zarejestrowanej działalności, co wynika z konieczności zastosowania przy obliczaniu tego okresu pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010. WSA stwierdził, iż organ odwoławczy uwzględnił przy obliczeniu tych terminów dni zarejestrowanej działalności.

WSA wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ pierwszej instancji pismem z 1 lutego 2016 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że przedsiębiorcy przysługuje prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań w terminie 7 dni pod rygorem rozpoznania sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Za niezasadne uznał Sąd zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący zawiadomieniem z 19 stycznia 2016 r., doręczonym w tym samym dniu, został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie stwierdzonych w protokole kontroli naruszeń oraz wezwany do złożenia wyjaśnień w terminie 7 dni pod rygorem rozpatrywania sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Na odwrocie zawiadomienia znalazło się m.in. pouczenie o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 92b ust. 1 i art. 92c u.t.d. (k. 147 akt adm.) Skarżący miał zatem możliwość uczestniczenia w postępowaniu, nie skorzystał jednak z prawa do zapoznania się z aktami, nie zgłosił także uwag do postępowania ani wniosków dowodowych, tym samym nie zaktualizował się obowiązek organów do przeprowadzenia z urzędu dowodu z przesłuchania strony, który to dowód, zgodnie z art. 86 k.p.a., jest dowodem subsydiarnym, przeprowadzanym po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku.

W ocenie WSA organy szczegółowo i wnikliwie uzasadniły fakt naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, przepisów dotyczących wczytywania danych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących oraz oceniły zebrany materiał procesowy zgodnie z wymogami kodeksowymi. Organy przekonywująco wyjaśniły również, dlaczego wykazane na wydrukach okoliczności nie mogły skutkować uwolnieniem się skarżącego od odpowiedzialności administracyjnej.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł, w sytuacji gdy obie te decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem norm postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. 1. art. 10 § 2 k.p.a. (zasada wysłuchania stron) poprzez to, iż organy obu instancji, uniemożliwiły stronie – przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań oraz nie powiadomiły strony o jej prawach, przy czym obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym, co warunkowało zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji,
2. 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ drugiej instancji w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem poniżej wskazanych przepisów (i niepodjęcie żadnych działań zmierzających do wyeliminowania tych naruszeń):
3. - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a mianowicie nieprzeprowadzenia dowodów z przesłuchania strony oraz przesłuchania świadków, na okoliczność tego, czy skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy umożliwiającą przestrzeganie przez kierowcę przepisów u.t.d.,
4. - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez wykorzystanie pełnego zaufania skarżącego do organu administracji i poinformowanie go o tym, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwała na wydanie decyzji, w sytuacji gdy organ dysponował jedynie dowodami przemawiającymi na niekorzyść skarżącego i nie dążył do zbadania faktów wpływających na wyłączenie jego odpowiedzialności;
5. - naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego zastosowanie i wszczęcie postępowania oraz wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, pomimo iż okoliczności sprawy, a także dowody wskazywały, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że 19 stycznia 2016 r. skarżącemu został przedłożony protokół z kontroli przedsiębiorstwa nr [...] oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Organ jednakże, wbrew dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., nie poinformował strony o zamiarze zakończenia postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Pomimo podniesionego przez skarżącego zarzutu co do naruszenia przez organ pierwszej instancji dyspozycji art. 10 § 2 k.p.a. kwestia ta w decyzji z 31 sierpnia 2016 r. została zupełnie pominięta. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor również uniemożliwił stronie – przed wydaniem decyzji – wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, oraz nie powiadomił strony o jej prawach, przy czym obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym, co warunkowało zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego trudno natomiast zgodzić się ze stanowiskiem WSA, iż organ drugiej instancji nie ma obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 10 § 2 k.p.a., a uwzględnienie ewentualnego zarzutu zależy od wykazania jego wypływu na treść wydanego orzeczenia.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, że kierowcy byli wcześniej zapoznani ze wszelkimi uprawnieniami i obowiązkami przewidzianymi w przepisach prawa, w szczególności w zakresie długości pauz dobowych itp.

W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym przesłuchać stronę i świadków, w celu wyjaśnienia tego, czy skarżący zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowcę przepisów, a także czy miał on wpływ na powstałe naruszenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na obu podstawach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, "w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem norm postępowania, a mianowicie art. 10 § 2, art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 8 k.p.a."

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 10 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi wyjątek od ustanowionej w § 1 zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i przewiduje, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Z kolei wyrażona w § 1 zasada nakazuje organom administracji publicznej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 10 § 2 k.p.a. organom obu instancji. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że "zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji, uniemożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, oraz nie powiadomił strony o jej prawach, przy czym obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym, co warunkowało zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji".

Wbrew temu twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, jak wynika z akt administracyjnych, Wojewódzki Inspektor pismem z 1 lutego 2016 r. zawiadomił skarżącego o "zakończeniu postępowania dowodowego" w sprawie naruszenia przepisów u.t.d. (k. 148 akt adm.) Jednocześnie organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, iż "zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności protokołu z kontroli z 15 stycznia 2016 r. wraz załącznikami". Wojewódzki Inspektor wskazał również, że "brak odpowiedzi na to pismo w terminie 7 dni od daty jego doręczenia stronie, spowoduje wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy". Pismo zawierało także pouczenie o treści przepisów postępowania, w tym art. 10, art. 41 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. przewidującym prawo strony do wglądu w akta sprawy, sporządzania notatek, kopii lub odpisów.

Pismo to zostało odebrane 3 lutego 2016 r. przez żonę skarżącego (k. 149 akt adm.). Zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 2 k.p.a. uznać zatem należało za pozbawiony podstaw, organ spełnił bowiem wymóg zawiadomienia strony na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący w żaden sposób nie zareagował na zawiadomienie organu i nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.

Rację ma natomiast autor skargi kasacyjnej stwierdzając, że w postępowaniu przed organem odwoławczym, skarżący nie został powiadomiony ani o zamiarze zakończenia postępowania administracyjnego ani o prawie do wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednak autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut nie wskazał, jaki wpływ miało to uchybienie na wynik sprawy. Jak już na wstępie powiedziano, z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej, zarzuty i ich uzasadnienie powinny być ujęte precyzyjnie. Z tego powodu wprowadzono wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa w przywołanym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09, publ. w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej takiego związku nie wykazał. Wobec tego brak jest przesłanek by uznać, że w sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania. Nie można też zgodzić się ze skarżącym, że doszło do uchybienia skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji organów pierwszej i drugiej instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że mimo iż postępowanie dowodowe w postępowaniu administracyjnym prowadzone jest przez organ z urzędu i jest on zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, to jednak nie oznacza to uwolnienia strony od wszelkiej aktywności w tym postępowaniu i zdjęcia z niej ciężaru dowodu okoliczności, które uważa za istotne w sprawie, a które mają wykazać, że do zarzucanych naruszeń prawa nie doszło (zob. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 5026/16, opubl. w CBOSA). W postępowaniu, którego celem jest skontrolowanie przestrzegania czasu pracy przez kierowców, na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy czas pracy i wypoczynku wymagany przepisami prawa był przestrzegany. Jeżeli natomiast strona, nie negując ustalonych przez organ naruszeń, wskazuje, że wystąpiły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 oraz 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniające ją z odpowiedzialności, to powinna je wykazać (zob. wyrok NSA z 20 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 1644/16, Lex nr 2495356).

Powyższe prowadzi do konkluzji, że o ile na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przez stronę przepisów o transporcie drogowym, to bez przedstawienia przez stronę dowodów mogących podważać ustalenia organu, nie jest możliwe przyjęcie twierdzeń co do braku podstaw uznania odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej (zob. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4742/16 i powołane tam orzecznictwo, opubl. w CBOSA). Skład orzekający w tej sprawie podziela bowiem pogląd wielokrotnie wyrażany przez NSA, zgodnie z którym strona nie może zasadnie oczekiwać, że organ administracji publicznej dysponując już określonym materiałem dowodowym pozwalającym na ustalenie okoliczności istotnych w sprawie, będzie poszukiwał jeszcze innych dowodów, które prowadziłyby do obalenia ustaleń dokonanych na podstawie już zebranego materiału dowodowego (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 756/16, Lex nr 2442913).

W rozpoznawanej sprawie, to skarżący powinien był przekazać dowody dotyczące okoliczności, których wykazanie leżało w jego interesie, celem wykazania przesłanek egzoneracyjnych i uwolnienia się od odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenia. W sytuacji natomiast, gdy strona, mimo wezwania, nie przedstawia określonych dowodów, chociaż ich brak może prowadzić do niekorzystnych dla niej skutków prawnych, nieskuteczne jest, co do zasady, późniejsze kwestionowanie ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji przez stronę zachowującą się pasywnie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/18, LEX nr 2645566).

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 19 stycznia 2016 r., odebranym osobiście przez skarżącego tym samym dniu, Wojewódzki Inspektor zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia przepisów u.t.d., jednocześnie poinformował o prawie do wniesienia w ciągu 7 dni od daty otrzymania pisma wyjaśnień w zakresie wskazanych naruszeń. Na odwrocie zawiadomienia znajdowało się pouczenie o treści mających zastosowanie w sprawie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1, art. 73 § 1 k.p.a., a także przepisów u.t.d., w tym art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2. A zatem od początku skarżący był przez organ informowany o możliwości aktywnego udziału w postępowaniu przed organami. I to od woli strony i jej zaangażowania zależało również, jaki zakres materiału dowodowego w sprawie będzie podlegał ocenie organu.

W konsekwencji za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych i przewiduje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (§ 1) oraz że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (§ 2). Wyrażona w tym przepisie zasada pogłębiania zaufania obywateli oraz zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw służy zagwarantowaniu praw strony postępowania. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a., wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).

Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak przeprowadzonego postępowania, mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady, konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1308/17, z Lex nr 2426362).

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. został w skardze kasacyjnej sformułowany w sposób nieprawidłowy, gdyż skarżący kasacyjnie nie wskazał jednostki redakcyjnej tego przepisu, której naruszenie zarzuca. Skarżący upatruje naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. w wykorzystaniu jego pełnego zaufania do organu administracji i poinformowanie go o tym, że materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwała na wydanie decyzji, w sytuacji gdy organ dysponował jedynie dowodami przemawiającymi na niekorzyść skarżącego i nie dążył do zbadania faktów wpływających na wyłączenie jego odpowiedzialności. Tak sformułowany zarzut jest niezasadny. W tej sprawie, o czym była mowa powyżej, organ pierwszej instancji prawidłowo poinformował skarżącego o możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu (zawiadomienie o wszczęciu postępowania), a przed wydaniem decyzji powiadomił o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, pouczając, że brak odpowiedzi spowoduje wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

W tym zatem zakresie nie można organowi zarzucić naruszenia zasady zaufania. Także postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, o czym była mowa powyżej. To, że skarżący kwestionuje zastosowanie wobec niego sankcji, pomimo braku skutecznego podważenia ustaleń stanu faktycznego dotyczących stwierdzonych naruszeń ustawy o transporcie drogowym nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady zaufania. Sposób przeprowadzenia w tej sprawie postępowania nie potwierdza zatem zasadności zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a.

Nie jest też zasadny zarzut "naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez jego zastosowanie" i zaakceptowania przez sąd pierwszej instancji faktu nieprawidłowego wszczęcia przez organ postępowania i "nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, pomimo iż okoliczności sprawy, a także dowody wskazywały, że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszeń, a naruszenia te powstały wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć".

Z poczynionych na wstępie uwag wynika, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych, które jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom ogólnym sformułowanym wobec pism w postępowaniu sądowym, lecz także wymaganiom przewidzianym dla skarg, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie.

Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18 publ. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek, nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnieść się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 oraz wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. o sygn. akt II FSK 776/10, publ. CBOSA).

Autor skargi kasacyjnej nie spełnił nałożonego ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku, błędnie wskazując jako naruszony przepis "art. 93 ust. 1 pkt 1 u.t.d.", bowiem ustawa o transporcie drogowym takiej regulacji nie zawiera. Niemniej z zestawienia treści tego zarzutu i jego uzasadnienia oraz treści pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zdaje się wynikać, że autor skargi kasacyjnej uważa, że w konsekwencji tego naruszenia doszło do niezastosowania regulacji przewidzianych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. i wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w wysokości 15 000 złotych. Tak zrekonstruowany – na podstawie powołanej powyżej uchwały NSA - zarzut, stanowił przedmiot oceny przez NSA.

Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z treścią art. 92c ust. 1 pkt 1 nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Ciężar wykazania przesłanek egzoneracyjnych, które uzasadniałyby odstąpienie od nałożenia kary za stwierdzone naruszenia, spoczywał na skarżącym. Zarzut skarżącego, ograniczający się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że jako pracodawca zapewnił właściwą organizację pracy, nie mógł zostać uznany za wystarczający do wykazania, że w tej sprawie zachodziły przesłanki, które pozwoliłyby na odstąpienie od ukarania go. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się istnienie domniemania odpowiedzialności przewoźnika za naruszenia prawa przez kierowców. Przewoźnik organizuje pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór, posiadając instrumenty prawne i faktyczne, aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców, przeciwdziałając naruszeniom prawa, ale równocześnie ponosząc ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego. Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika mogłoby być obalone poprzez wykazanie, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowców, przy czym brak takiego wpływu musiałby istnieć realnie.

Przesłanki egzoneracyjne odnoszą się bowiem do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć, a więc wówczas, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia (kierowca) lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 989/08; z dnia 6 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 404/10; z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10 i wiele innych, publ. CBOSA). Tego zaś skarżący kasacyjnie w tej sprawie nie wykazał.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak już wskazano powyżej, jest związany granicami skargi kasacyjnej, w tym określonymi w skardze jej podstawami. Skoro skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie, poprzez postawienie odpowiednich zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego i dokonanej przez organ jego oceny, to w konsekwencji zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem organ prawidłowo zastosował ten przepis w ustalonym i niepodważonym w toku postępowania stanie faktycznym sprawy.

Z kolei art. 93 u.t.d, składający się z siedmiu jednostek redakcyjnych, jest przepisem kompetencyjnym, który w ust. 1 przewiduje, że karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4-6. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że organy ITD niezasadnie nałożyły na niego karę za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika z dotychczasowych rozważań, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny, że słusznie organy – wobec stwierdzenia naruszeń z lp. 5.4, lp. 5.3, lp., 6.3.11, lp. 6.3.12, lp. 5.2, lp. 5.1 zał. nr 3 do u.t.d. – nałożyły na skarżącego karę pieniężną, nie znajdując – wobec niewykazania ich przez skarżącego – przesłanek do odmowy wszczęcia lub umorzenia wszczętego postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

A skoro tak, to z powodu stwierdzonych naruszeń ustawy o transporcie drogowym organ miał obowiązek, na podstawie jasnej normatywnej treści art. 93 ust. 1 u.t.d., nałożyć karę przewidzianą w art. 92a u.t.d.

Ze wskazanych wyżej przyczyn należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu z tytułu udziału w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował na etapie postępowania przed sądem pierwszej instancji.