Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 968/11, uwzględnił skargę A. D. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2011 r. nr [...], w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej – uchylając zaskarżone postanowienie i stwierdzając, że nie podlega ono wykonaniu, z następującym uzasadnieniem.
Decyzja W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, została A. D. doręczona w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.) w dniu [...] lipca 2011 r.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. skarżący zwrócił się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji podnosząc, że do dnia [...] sierpnia 2011r. pracował poza granicami kraju jako kierowca.
Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, w uzasadnieniu podnosząc, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Organ podniósł, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i winien przewidzieć, że toczące się postępowanie zakończy się wydaniem decyzji, w związku z czym należało ustanowić pełnomocnika lub wnieść o zawieszenie postępowania.
Na powyższe postanowienie A. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. podnosząc, że odwołanie sporządził natychmiast po powrocie z wyjazdu i po wizycie u W.-M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, gdzie poinformowano go o zakończeniu postępowania. Nadto skarżący podniósł merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.
W wyniku rozpoznania skargi A. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 58 k.p.a. przywrócenie terminu do dokonania czynności uzależnione jest od dwóch przesłanek, tj.: od zachowania stosownego terminu do złożenia prośby oraz od uprawdopodobnienia przez wnoszącego prośbę braku po jego strony winy w uchybieniu terminu.
W ocenie Sądu, stwierdzenie istnienia okoliczności powoływanej przez skarżącego i ewentualnego jej wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia terminu powinno nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ właściwy do przywrócenia terminu. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił praktycznie żadnych ustaleń, ani też w logiczny sposób nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do twierdzenia skarżącego odnośnie pracy za granicą, mającego usprawiedliwić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd stwierdził, że tym samym w sprawie naruszono przepisy postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., a następnie przedłużono je do marca 2011r., kiedy to zawiadomiono skarżącego o jego zakończeniu. Konsekwencją tego zawiadomienia nie było merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz ponowne postanowienie o wszczęciu postępowania doręczone w sposób zastępczy. Następnie skarżącego jeszcze dwukrotnie zawiadamiano o kolejnych terminach zakończenia postępowania. Ostatecznie decyzję organu I instancji wydano [...] czerwca 2011 r., czyli po siedmiu miesiącach od wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, w przedstawionych okolicznościach sprawy, chybione jest stwierdzenie organu o powinności ustanowienia pełnomocnika, bowiem możliwość ustanowienia pełnomocnika powinna wynikać z woli i przekonania danej osoby, a nie ciągłego przedłużania terminu zakończenia sprawy, w której czynności związanych z jej wyjaśnieniem przez ostatnie miesiące nie wykonywano, bądź czyniono to w sposób symboliczny. Podobne stanowisko zajął Sąd w odniesieniu do możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania,
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z [...] listopada 2010 r. pouczono skarżącego o obowiązku zawiadomienia organu o każdej zmianie swojego adresu, jednakże z akt sprawy wynika, że A. D. adresu i miejsca zamieszkania nie zmienił, a jedynie wyjechał do pracy za granicą na pewien czas. Sąd stwierdził, że - wobec niedokonania przez organ orzekający w przedmiocie przywrócenia terminu żadnych ustaleń odnośnie stanu faktycznego, nie można przesądzić o treści przyszłego rozstrzygnięcia w kwestii przywrócenia terminu. Organ powinien zaś złożony wniosek rozpoznać z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 58 k.p.a. i odnieść się również do terminu jego złożenia.
W ocenie Sądu I instancji, okoliczności wskazane przez skarżącego muszą być rozpoznane w świetle kryteriów określonych w powołanym przepisie, a także z uwzględnieniem długotrwałości prowadzenia sprawy. Ocena postępowania skarżącego musi zostać zestawiona z postępowaniem organu, który zbyt długo prowadził postępowanie administracyjne.
Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 58 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że uprawdopodobnienie okoliczności braku winy w uchybieniu terminowi polega na jej udowodnieniu, a w rezultacie organ zobowiązany jest do dokonywania ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności uchybienia terminu do wniesienia odwołania, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności spoczywa na stronie postępowania, występującej z wnioskiem o przywrócenie terminu. Zdaniem organu wnoszącego skargę kasacyjną, nie można od niego wymagać, by prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zgodzić należy się zatem z organem wnoszącym skargę kasacyjną, że treść przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na wnioskodawcy. Uprawdopodobnienie jest niewątpliwie środkiem zastępczym dowodu, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność twierdzenia o jakimś fakcie. W odróżnieniu od udowodnienia uprawdopodobnienie nie musi uczynić określonego faktu pewnym. Zasadnie przyjmuje się więc, że uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu ma na celu stworzenie w świadomości organu orzekającego przekonania o prawdopodobieństwie/wiarygodności wskazywanych przez stronę okoliczności. Wprowadzenie wyjątku od reguły formalnego przeprowadzania dowodu nie może jednak oznaczać, że w każdej sytuacji strona powołująca się na określony fakt może poprzestać na samych twierdzeniach.
Skoro zatem - jak już wskazano - ciężar uprawdopodobnienia, o którym mowa w art. 58 K.p.a., spoczywa na osobie zainteresowanej przywróceniem terminu to znaczy, że - co do zasady - organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do podjęcia wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Podzielić zatem należy i ten pogląd, że w tym zakresie przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. II GSK 554/08).
Brak obowiązku gromadzenia przez organ z urzędu materiału dowodowego - na okoliczność braku winy wnioskodawcy w uchybieniu terminu - nie znaczy jednak, że na organie nie spoczywa obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału zaoferowanego przez wnioskodawcę jak i okoliczności przez niego podnoszonych. Organ winien mieć przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy czym nie tylko okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę ale także całokształt okoliczności sprawy winny być ocenione w granicach prawem przewidzianej swobody (art. 80 k.p.a.), a poczynione tak ustalenia winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 k.p.a.) Nałożony ustawą obowiązek uprawdopodobnienia przez wnioskodawcę braku winy w uchybieniu terminu nie wyklucza nadto - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - celowości poinformowania przez organ wnioskodawcy (w trybie art. 9 k.p.a.) o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wyklucza też możliwości wyjaśnienia wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 r. II GSK 222/10).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego tak rozumianych przepisów art. 58 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył.
Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca domagając się przywrócenia terminu podniósł, iż nie było go w kraju – z powodu pracy jako kierowca. Prawdopodobieństwo tego faktu nie było przedmiotem oceny przez organ. Z uzasadnienia postanowienia o odmowie przywrócenia wynika zaś, że według organu okoliczność ta nie wyłącza winy w uchybieniu terminu, bowiem wnioskodawca został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania, winien przewidzieć, że postępowanie to zakończy się decyzją, doręczoną na wskazany adres, planując wyjazd powinien więc ustanowić pełnomocnika lub wnieść o zawieszenie postępowania.
Poza sporem nadto postępowanie wszczęte w listopadzie 2010 r. zakończyło się decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. – doręczoną zastępczo [...] lipca 2011 r,, przy czym w toku postępowania kilkakrotnie stronę zawiadamiano to o zakończeniu postępowania to o kolejnych terminach wyznaczanych do załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy w pełni zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ nie rozważył okoliczności wskazanych przez skarżącego w świetle czasu trwania postępowania i jego przebiegu. Trafne jest przy tym stanowisko WSA, że wyjazd związany z pracą nie obligował strony postępowania ani do zawiadamiania organu o zmianie adresu, ani do ustanowienia pełnomocnika czy występowania z wnioskiem o zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 października 1997 r., I SA/Gd 1426/96 oraz z dnia 22 lipca 1998 r., I SA/Kr 857/98).
Fakt doręczenia "zastępczego" (art. 44 § 4 k.p.a.) w rozpoznawanej sprawie kwestionowany nie jest. Prawidłowości tego doręczenia nie wyklucza jednak możliwości uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Ocena prawdopodobieństwa braku winy w uchybieniu terminu wymaga wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy.
Tym samym – wbrew zarzutom sformułowanym w podstawach skargi kasacyjnej – nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lity. c p.p.s.a. w związku art. 58 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 k.p.a.
Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie wyroku - skarga podlegała oddaleniu.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.