Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1815/17, oddalił skargę [...] (obecnie: [...]) na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
I
W wyniku zastosowania procedury, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 42, poz. 274 ze zm.; dalej: u.s.s.e.), we wrześniu 2006 r. [...] (obecnie: [...]; dalej: skarżąca, spółka) uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "[...]". Zgodnie z tym zezwoleniem, zmienionym następnie decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r., spółka była zobowiązana do zainwestowania kwoty 4,5 mln euro oraz do zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników do dnia 30 czerwca 2012 r. i utrzymania zatrudnienia na ww. poziomie do dnia 30 czerwca 2017 r.
W dniu 22 czerwca 2012 r. spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki o stwierdzenie wygaśnięcia ww. zezwolenia podając, że nie jest w stanie wywiązać się z warunku zatrudnienia co najmniej 50 nowych pracowników, a to z uwagi na recesję na rynku budowlanym.
Decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Minister Gospodarki - działając na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) - uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia udzielonego zezwolenia.
Na skutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2014 r.
Minister Gospodarki wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. na wniosek przedsiębiorcy stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia, ale w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia określone w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W toku postępowania o wygaśnięcie organ dokonuje oceny wykonania zezwolenia przez stronę i w tym kontekście ocenia przede wszystkim jego bezprzedmiotowość. Dalej wyjaśnił, że bezprzedmiotowość stanowi przesłankę określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Organ zaakcentował, że z powołanego przepisu wynikają dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa.
Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W każdym z ww. przypadków przesłanki muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że niespełnienie którejkolwiek z tych nich powoduje, że przepis ten nie będzie miał zastosowania. Zatem dopiero pozytywna ocena, co do istnienia obu ww. przesłanek łącznie w odniesieniu do jednej z sytuacji alternatywnie wymienionych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.
Minister Gospodarki podkreślił szczególny charakter i sposób powstania ww. stosunku administracyjnoprawnego, kreowanego w oparciu o przedmiotowe zezwolenie. Nie podzielił również stanowiska skarżącej, że przesłanką formalnej oceny bezprzedmiotowości jest jej wniosek, tj. rezygnacja z uprawnienia wyrażona w formie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia w trybie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Skoro – jak stwierdził – istnieje obowiązek, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż w tej sprawie spełnione są wszystkie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.a w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e., tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji.
Jednocześnie organ zaznaczył, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej następuje w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki na wniosek przedsiębiorcy prowadzącego działalności w specjalnej strefie ekonomicznej. Podstawą materialnoprawną tej decyzji jest art. 19 ust. 5 u.s.s.e., sama zaś decyzja wydawana jest w trybie k.p.a., tj. w trybie właściwym dla wydania decyzji administracyjnej, która określa sytuację prawną podmiotu. Mając to na uwadze uznał, że wniosek skarżącej stanowi w istocie zamiar obejścia skutków cofnięcia zezwolenia, ocenił to jako "próbę niedopuszczalnego obejścia przepisów ustawy", w szczególności jej art. 12, 16, art. 19 ust. 3 u.s.s.e.
Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2788/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę spółki i uchylając decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2014 r.
Według WSA w obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym – przepisy art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. dają przedsiębiorcy możliwość rezygnacji z zezwolenia na działanie w strefie przed końcem okresu, na jaki została utworzona strefa, bądź ważności zezwolenia, bez ponoszenia z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do przedsiębiorcy, który uwzględniając okoliczności prowadzenia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, ma możliwość rezygnacji z dalszego korzystania z przysługujących uprawnień i zwolnienia się z obowiązków nałożonych nań w związku z prowadzeniem działalności w strefie. Jedynym warunkiem jest złożenie tego wniosku przed upływem terminu wykonania obowiązku. Zwrócił następnie uwagę, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca już 22 czerwca 2012 r., a zatem przed upływem terminu określonego w zezwoleniu, złożyła rezygnację z prowadzenia działalności gospodarczej w strefie z uwagi na niemożność spełnienia warunku zatrudnienia i wniosła o stwierdzenie wygaśnięcie udzielonego zezwolenia.
Na skutek skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2326/15 uchylił powyższy wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd WSA, zgodnie z którym art. 19 ust. 5 u.s.s.e. stanowi przepis szczególny nakazujący stwierdzić wygaśnięcie zezwolenia, nie jest prawidłowy, mimo trafnej konstatacji, iż podstawą prawną wygaśnięcia decyzji jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
NSA podniósł, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość, następuje co do zasady na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ten alternatywnie zbudowany przepis mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania; w obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji.
Z kolei jak stanowi art. 19 ust. 5 u.s.s.e., na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia.
Zestawiając oba przywołane wyżej przepisy i dokonując oceny możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na art. 19 ust. 5 u.s.s.e. NSA stwierdził, że w treści tego drugiego przepisu nie można upatrywać ani samodzielnej przesłanki materialnoprawnej wygaszenia decyzji, jak to wywodziła skarżąca, ani przewidzianego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i towarzyszącego bezprzedmiotowości warunku szczególnego przepisu prawa nakazującego wygaśnięcie decyzji (zezwolenia), jak to przyjął Sąd I instancji. W ocenie NSA można powiedzieć, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. ma podwójny niejako charakter, bowiem przede wszystkim wskazuje właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia organ, co dowodzi kompetencyjnego charakteru normy.
Z kolei możliwość realizacji określonego tą normą prawną działania wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorcy sugeruje procesowy charakter omawianego przepisu. W żadnym jednak razie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można traktować jako materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji i w tej kwestii orzecznictwo NSA jest w znakomitej części zgodne.
W konsekwencji NSA przyznał rację skarżącemu kasacyjnie organowi, zdaniem którego z przepisu art. 19 ust. 5 u.s.s.e. wynika jedynie tyle, że minister właściwy do spraw gospodarki jest właściwy do rozstrzygania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia w razie, gdy zainteresowany przedsiębiorca złoży stosowny wniosek. Jeżeli więc, jak prawidłowo przyjął na wstępie Sąd I instancji, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., to ostateczna ocena WSA, że art. 19 ust. 5 u.s.s.e. jest "przepisem szczególnym nakazującym wygaśnięcie decyzji (zezwolenia)" jest błędna.
NSA podkreślił, że nawet gdyby przyjąć pogląd WSA, to pozostaje kwestia oceny istnienia drugiej i podstawowej przesłanki, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. przesłanki bezprzedmiotowości decyzji. Potrzeby dokonania oceny istnienia tych przesłanek Sąd I instancji – jeśli dostrzegł – to nie zostało to jasno wyrażone w uzasadnieniu. Rozważania Sądu poczynione w związku z oceną organu, że nie mógł wydać żądanej decyzji wobec niewywiązania się przez spółkę z jej zobowiązań, dotykają wprawdzie kwestii bezprzedmiotowości zezwolenia, lecz uzasadniają jedynie tezę o dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, mimo skorzystania z pomocy publicznej. Nie wiadomo, jakie znaczenie Sąd przypisał temu stwierdzeniu – oraz czy czynił to w kontekście oceny bezprzedmiotowości zezwolenia – iż na dzień złożenia wniosku skarżąca spółka nie uchybiła warunkom określonym w zezwoleniu.
Zdaniem NSA twierdzenie Sądu I instancji, że złożony przez przedsiębiorcę, w oparciu o art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w związku z rezygnacją z uzyskanego zezwolenia, wniosek stanowi o bezprzedmiotowości tego zezwolenia i kreuje bezwzględny obowiązek właściwego organu stwierdzenia jego wygaśnięcia, nie wynika z językowej analizy wskazanego przepisu, a co bardziej istotne, kłóci się z wynikiem celowościowej i systemowej analizy tego przepisu. Nie do zaaprobowania jest więc również stanowisko, że w obowiązującym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym, przedsiębiorca mógł w dowolnym momencie funkcjonowania strefy i zezwolenia zrezygnować z tego uprawnienia bez ponoszenia negatywnych konsekwencji i uzyskać na swój wniosek stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji. Akceptacja poglądu Sądu I instancji zaprzeczałaby idei specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., czyniłaby nieracjonalnym działanie zarządzającego strefą związane z planem rozwoju strefy (art. 8 ust. 1) i podważałaby sens przyjętego art. 5a ust. 2 ustawy zakazu znoszenia strefy.
Nadto, z perspektywy reprezentującego interes publiczny podmiotu tworzącego strefę, pozbawione zostałoby wartości zezwolenie, stanowiące z racji określonych nim warunków swoiste, bo noszące administracyjnoprawny charakter, zobowiązanie przedsiębiorcy, które w zależności od dokonanej przez niego oceny warunków i możliwości może, lecz nie musi być realizowane.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie - wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. - oddalił skargę spółki.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Sąd I instancji stwierdził, że związanie wcześniejszym wyrokiem NSA w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa i zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku Sądu I instancji.
Następnie, WSA podzielił stanowisko organu, który ocenił kwestię bezprzedmiotowości na tle stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie udzielonego skarżącej zezwolenia. Zezwolenie to z jednej strony stawiało wymagania, tj. warunki dotyczące zrealizowania inwestycji o określonej wartości i osiągnięcia wymaganego poziomu zatrudnienia, a z drugiej strony stanowiło podstawę do korzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia od podatku dochodowego dochodów uzyskanych z działalności w specjalnej strefie ekonomicznej (vide art. 16 ust. 1 i art. 12 u.s.s.e.). W tym kontekście WSA podkreślił, że udzielenie pomocy publicznej ma charakter warunkowy i jest zasadne tylko w razie spełnienia warunków jej udzielenia. W przeciwnym razie pomoc jest nienależna i powinna zostać zwrócona.
Zatem skorzystanie przez skarżącą z uprawnienia przysługującego jej na podstawie ww. zezwolenia, jakim było otrzymanie pomocy publicznej, zrodziło obowiązek spełnienia przez nią określonych warunków, wynikających z tego zezwolenia i z przepisów dotyczących pomocy regionalnej, która była udzielana na podstawie tego zezwolenia.
Zdaniem WSA organ prawidłowo wywiódł, że istnienie po stronie spółki strefowego obowiązku wynikającego z zezwolenia przesądza o braku jego bezprzedmiotowości. Na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia składało się uprawnienie skarżącej w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia. W przypadku rezygnacji z uprawnień (przy jednoczesnym uprzednim skorzystaniu z nich) i niezrealizowaniu obowiązków przewidzianych w zezwoleniu, nie może być mowy o bezprzedmiotowości zezwolenia. Skoro skarżąca skorzystała z przywileju w postaci pomocy publicznej w ramach działalności w specjalnej strefie ekonomicznej, to obowiązki wynikające z tego zezwolenia uniemożliwiają przyjęcie zaistnienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. tj. w tym przypadku przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Nie można więc uznać, że złożenie przez spółkę wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia implikuje zwolnienie jej z obowiązków przewidzianych w tym zezwoleniu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że celem regulacji zawartej w art. 19 ust. 5 u.s.s.e. było umożliwienie przedsiębiorcom rezygnacji z zezwolenia przed ustaniem strefy, ale wyłącznie w sytuacji, w której w szczególności nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej w postaci zwolnienia podatkowego, pomimo niespełnienia warunków jej udzielenia. Z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ przepis ten nie formułuje żadnych poza procesowym (wniosek przedsiębiorcy) warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania. Innymi słowy, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - jak to określił sąd kasacyjny - jest alternatywnie zbudowany, gdyż mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania; w obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji. W niniejszej sprawie dyspozycja żadnej z tych norm nie została spełniona, w szczególności pierwszej z nich, a to wobec ustalenia, iż art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie stanowi samodzielnej podstawy wygaśnięcia decyzji. Dlatego Minister słusznie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.
Według Sądu I instancji na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, wobec niespełnienia przez skarżącą obligatoryjnego warunku zatrudnienia, organ mógł uznać, iż wniosek spółki stanowi w istocie zamiar obejścia skutków cofnięcia zezwolenia, tj. przepisów art. 12, art. 16 i art. 19 ust. 3 u.s.s.e. Uwzględnienie argumentacji strony skarżącej oznaczałoby zaś zaaprobowanie poglądu, że funkcjonujący w ramach specjalnej strefy ekonomicznej przedsiębiorca może w dowolnym momencie zrezygnować z zezwolenia i żądać stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, unikając w ten sposób negatywnych konsekwencji. Takie stanowisko - jak wskazał NSA w wiążącym wyroku – godzi w ideę specjalnych stref ekonomicznych tworzonych przez Radę Ministrów dla osiągnięcia celów określonych przepisem art. 3 u.s.s.e., tj. przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju; podważa zadania zarządzającego strefą określone planem rozwoju strefy i regulaminem strefy (art. 8 ust. 1 u.s.s.e.), a także jest sprzeczne z przewidzianym w art. 5a ust. 2 u.s.s.e. zakazem znoszenia strefy.
II
Skargę kasacyjną złożyła spółka zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) błędną wykładnię art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. polegającą na uznaniu, że:
- a) istnienie obowiązków wynikających z zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej (zezwolenie strefowe) przesądza o braku jego bezprzedmiotowości i uniemożliwia przyjęcie istnienia przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia;
- b) powołane przepisy umożliwiają rezygnację z zezwolenia strefowego przez przedsiębiorcę wyłącznie w sytuacji, gdy nie doszło do rażących uchybień warunków zezwolenia oraz skorzystania z pomocy publicznej;
- c) złożenie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia strefowego w czasie, kiedy warunki zezwolenia nie były naruszone może być uznane za uchybienie warunkom zezwolenia oraz za próbę obejścia skutków cofnięcia zezwolenia;
- 2) niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p,a. wynikające z ich błędnej wykładni i polegające na:
- a) dokonywaniu oceny przesłanki bezprzedmiotowości zezwolenia strefowego bez uwzględnienia przyczyn bezprzedmiotowości w postaci rezygnacji z uprawnień; braku możliwości realizacji celu decyzji i zmian stanu faktycznego;
- b) dokonywaniu oceny zasadności stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia strefowego z pominięciem przesłanki interesu publicznego lub interesu strony;
- c) uznaniu, że nie występują przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.
- II. Na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. poprzez błędne ustalenie, że decyzja Ministra Gospodarki w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia strefowego nie została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego oraz błędne pominięcie wydania decyzji w wyniku interpretacji powołanych przepisów contra legem, które to ustalenia w efekcie doprowadziły Sąd I instancji do wadliwej konkluzji o zasadności oddalenia skargi;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
- a) błędne ustalenie, że decyzja Ministra Gospodarki w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia strefowego nie została wydana z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania;
- b) błędne ustalenie, że organ w toku postępowania administracyjnego wyczerpująco zbadał oraz wyjaśnił wszystkie okoliczności faktyczne sprawy;
- c) pominięcie faktu, że organ nie wyjaśnił ani nie rozpatrzył w sposób należyty okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącą i dotyczących przyczyn braku możliwości osiągnięcia celu zezwolenia strefowego i rezygnacji skarżącej z zezwolenia strefowego, które to ustalenia w efekcie doprowadziły Sąd I instancji do wadliwej konkluzji o zasadności oddalenia skargi;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Ministra Gospodarki w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia strefowego, pomimo tego że okoliczności sprawy wskazują na wydanie tej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania wskazanych w pkt 1 i 2 powyżej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich sformułowanych przez skarżącą twierdzeń i zarzutów w stosunku do decyzji Ministra Gospodarki, w tym dotyczących:
- a) okoliczności faktycznych dotyczących przyczyn braku możliwości osiągnięcia celu zezwolenia strefowego i rezygnacji skarżącej z zezwolenia strefowego;
- b) znaczenia złożenia przez skarżącą wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia strefowego w czasie, kiedy warunki zezwolenia nie zostały naruszone.
Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Odnosząc się tych zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2326/15, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2788/14 uwzględniający skargę spółki i uchylający zaskarżoną decyzję Ministra Gospodarki utrzymującą w mocy jego decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W następstwie tego wyroku WSA w Warszawie -ponownie rozpoznając sprawę - wydał wyrok objęty niniejszą skargą kasacyjną, na mocy którego oddalił skargę spółki.
Przypomnieć należy, że zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany po ponownym rozpoznaniu skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od uprzednio wydanego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zawarł wykładnię przepisów prawa, która w tej sprawie wiązała Sąd pierwszej instancji. W takiej sytuacji sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wynika to wprost z treści przepisu art. 190 p.p.s.a. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przede wszystkim zbadania, czy Sąd pierwszej instancji wydając ponownie wyrok będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zastosował się do dyrektyw wynikających z treści art. 190 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, publ.
OSNAP z 1999 r., nr 15, poz. 486; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2008 r., I OSK 1311/07). Sąd ten nie jest również związany tą wykładnią, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. m.in. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05). Niezwiązanie wykładnią prawa dotyczy także sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w wyroku Sądu drugiej instancji odnoszące się do konkretnej sprawy sądowo administracyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 75). W rozpoznawanej sprawie żadna z trzech opisanych sytuacji nie występowała.
Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że WSA ponownie rozpoznając sprawę zastosował się do wykładni prawa ustalonej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2326/16. Argumentacja Sądu I instancji jest zbieżna z wiążącą ten Sąd wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy podkreślił, że jak wskazał NSA, z art. 19 ust. 5 u.s.s.e. nie można wyprowadzić nakazu, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ przepis ten nie formułuje żadnych poza procesowym (wniosek przedsiębiorcy) warunków, których ziszczenie determinowałoby obowiązek podjęcia przez organ wskazanego tą normą działania, tj. stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia – zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Innymi słowy, podstawą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie może być samodzielnie art. 19 ust. 5 u.s.s.e., lecz podstawą tą jest art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ten ostatni przepis – jak to określił Sąd kasacyjny - jest alternatywnie zbudowany, gdyż mieści w sobie dwie normy prawne przewidujące stwierdzenie wygaśnięcia decyzji – z mocy odrębnego przepisu – i wówczas mamy do czynienia z obowiązkiem organu wygaszenia decyzji – lub w wyniku dokonanej przez organ oceny zasadności umorzenia ze względu na interes społeczny lub interes strony postępowania.
W obu przypadkach punktem wyjścia jest spełnienie warunku bezprzedmiotowości decyzji. Istnienie po stronie skarżącej strefowego obowiązku wynikającego z zezwolenia przesądza o braku jego bezprzedmiotowości. Na treść stosunku administracyjnoprawnego powstałego na podstawie zezwolenia składało się uprawnienie skarżącej w postaci prawa do skorzystania z pomocy publicznej i jednocześnie obowiązek spełnienia określonych warunków jej udzielenia. W przypadku rezygnacji z uprawnień (przy jednoczesnym uprzednim skorzystaniu z nich) i niezrealizowaniu obowiązków przewidzianych w zezwoleniu, nie może być mowy o bezprzedmiotowości zezwolenia. Dlatego Minister Gospodarki słusznie stwierdził brak podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.
Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w pkt I i II petitum skargi kasacyjnej należy je uznać za całkowicie niezasadne. Zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt I ppkt 1) i 2) oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w pkt II ppkt 1)-4) petitum skargi kasacyjnej zostały w istocie oparte na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 190 zd. drugie p.p.s.a. nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdanie pierwsze przytoczonego wyżej przepisu adresowane jest do sądu, któremu sprawa została przekazana. Drugie zaś zdanie skierowane jest bezpośrednio do strony, która składa skargę kasacyjną po ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji, a w sposób pośredni do sądu drugiej instancji rozpoznającego ten środek odwoławczy.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor podważając w powyższym zakresie stanowisko Sądu I instancji w istocie podejmuje polemikę z dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2326/15 wykładnią prawa, co pozostaje w sprzeczności z art. 190 p.p.s.a. Przy czym wykładnia prawa w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe (por. wyroki NSA z dnia: 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 687/16; 9 września 2009 r., sygn. akt II FSK 827/08). Ratio legis tego unormowania sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 3517/17).
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu sformułował stanowisko pozostające w sprzeczności z wykładnią art. 19 ust. 5 u.s.s.e. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2326/15. Kasator podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość decyzji w przedmiocie zezwolenia w stopniu uzasadniającym stwierdzenie przez organ jego wygaśnięcia na podstawie art. 19 ust. 5 u.s.s.e. Takie stanowisko kasatora nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w istocie stanowi polemikę z oceną prawną dokonaną przez NSA.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).