Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 950/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 782/14, oddalił skargę M. K. na postanowienie Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW).

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie ustalił M. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 9.185, 39 zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 13 stycznia 2014 r. co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Odbiór potwierdziła A. C. W dniu 28 stycznia 2014 r. M. K. za pośrednictwem poczty wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wskutek wpływu odwołania strony po terminie 14 dni od daty doręczenia przedmiotowej decyzji, organ w dniu 4 marca 2014 r. wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia tego odwołania. Postanowienie niniejsze doręczono skutecznie w dniu 20 marca 2014 r.

W dniu 28 marca 2014 r. do Zachodniopomorskiego OR ARiMR w Szczecinie wpłynął wniosek strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., wraz z dołączonym odwołaniem. We wniosku strona podniosła, że od 27 grudnia 2013 r. do 19 stycznia 2014 r. przebywała we Wrocławiu i nie miała możliwości osobistego odbioru decyzji organu I instancji, którą podczas jej nieobecności odebrała teściowa - A. C. Przesyłkę zwierającą decyzję teściowa przekazała wnioskodawcy informując, że odebrała ją 14 stycznia 2014 r. W związku z powyższym skarżący był przekonany, że złożenie odwołania w dniu 28 stycznia 2014 r. nastąpiło w ustawowym terminie.

Z postanowienia z dnia 4 marca 2014 r. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania podmiot dowiedział się, że odwołanie zostało złożone po terminie. Po zapoznaniu się z dokumentami sprawy i sprawdzeniu zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., A. C. potwierdziła odbiór przesyłki w dniu 13 stycznia 2014 r., nie zaś jak twierdziła pierwotnie dnia 14 stycznia 2014 r. We wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podniesiono zatem, że opóźnienie w nadaniu odwołania nastąpiło w wyniku nieświadomego wprowadzenia strony w błąd. Zdaniem wnioskodawcy, przedstawiona okoliczność przesądza o braku winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR w Szczecinie odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej na wstępie decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności, natomiast bezskuteczny upływ tego terminu prowadzi do ostateczności decyzji. Powołując się na treść art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), organ wskazał, że istnieje możliwość przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, jednakże jest ona uwarunkowana prośbą zainteresowanego, który obwiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym możliwość wniesienia takiej prośby uwarunkowana jest terminem. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że nie został uchybiony termin na wniesienie prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Zdaniem organu II instancji, M. K. przebywając poza miejscem zamieszkania do dnia 19 stycznia 2014 r., miał jeszcze 8 dni na złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. W jego ocenie wnioskodawca nie wyjaśnił i nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność braku możliwości złożenia przedmiotowego odwołania w dniach od 19 do 27 stycznia 2014 r. W związku z powyższym Dyrektor Zachodniopomorskiego OR ARiMR stwierdził, że strona nie zadbała dostatecznie o swoje sprawy, a zatem nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył M. K., wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stanowiącego przesłanki przywrócenia terminu i stwierdził, że przepis ten nie uzależnia przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. W celu przywrócenia terminu należy więc uprawdopodobnić nie tylko brak winy umyślnej, ale także brak niedbalstwa – czyli niedołożenia należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy. Wykluczenie winy w uchybieniu terminu wymaga wykazania, że mimo dołożenia wszelkich starań, strona nie mogła przezwyciężyć przeszkody, uniemożliwiającej jej dokonanie czynności w terminie ustawowym.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie sporne jest uprawdopodobnienie braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do złożenia odwołania od decyzji. WSA podkreślił, że obowiązek uprawdopodobnienia braku winy spoczywa na zainteresowanym i nie może być przerzucany na organ, który z kolei dokonuje oceny, czy strona dopuściła się uchybienia terminu bez swojej winy i bierze pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne, oceniając winę według obiektywnych mierników staranności. Warunkiem wstępnym wniosku o przywrócenie terminu jest zatem jego uchybienie, a kolejnym uprawdopodobnienie braku winy.

Sąd wskazał, że w sprawie niniejszej bezsporne jest, iż decyzja Kierownika BP ARiMR w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalająca skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 9.185,39 zł, została prawidłowo doręczona w dniu 13 stycznia 2014 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym widnieje podpis teściowej strony – A. C. Określony w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie 27 stycznia 2014 r., czego również skarżący nie kwestionował. WSA uznał zatem, że należało rozstrzygnąć, czy spełniona została przesłanka uprawdopodobnienia braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

Sąd podniósł, że uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie, co nie oznacza udowodnienia braku winy. Kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy więc przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Sąd podzielił zatem stanowisko organu odwoławczego, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość jego przywrócenia.

W ocenie WSA, treść art. 58 § 1 k.p.a. stanowi, iż niedopuszczalne jest przywrócenie terminu na wniesienie odwołania jeśli wnioskodawca nie uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W podaniu o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania oraz w odwołaniu wnioskodawca wyjaśnił, że opóźnienie w nadaniu odwołania od decyzji nastąpiło wskutek nieświadomego wprowadzenia w błąd przez teściową, która była przekonana, że przesyłkę odebrała 14 stycznia 2014 r., nie zaś 13 stycznia 2014 r., i taką informację przekazała wnioskodawcy.

W związku z powyższym WSA stwierdził, że przesłanki z art. 58 k.p.a. nie zostały w rozpoznawanej sprawie wyczerpane. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem braku winy w uchybieniu terminu, a powoływanie się na omyłkową informację przekazaną przez teściową odnośnie daty odebrania przesyłki zwierającej decyzję organu, nie stanowi okoliczności usprawiedliwiających niedochowanie terminu. Sąd wskazał ponadto, że skarżący, przebywając poza miejscem zamieszkania do dnia 19 stycznia 2014 r. miał jeszcze 8 dni na złożenie odwołania, a zatem nie musiał czekać do ostatniej chwili terminu do złożenia odwołania. Zasadnie więc uznał organ, że wnioskodawca nie wyjaśnił i nie przedstawił dowodów na to, iż w dniach od 19 stycznia 2014 r. do 27 stycznia 2014 r. nie był w stanie złożyć odwołania.

W ocenie Sądu, skarżący nie zadbał dostatecznie o swoje sprawy, nie sprawdzając choćby na poczcie kiedy przedmiotowa decyzja została odebrana przez A. C., a zatem nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

II

Skargę kasacyjną złożył M. K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
2. - art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, iż błędne poinformowanie skarżącego co do daty doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu, jako zdarzenie losowe, na którego wystąpienie ani przebieg skarżący nie miał wpływu, a które spowodowało spóźnione wniesienie odwołania, nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej niedochowanie terminu określonej w art. 58 § 1 k.p.a. oraz poprzez przyjęcie przez sąd I instancji i organ, że brzmienie przepisu art. 58 § 1 k.p.a. wymaga udowodnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony – co skutkowało oddaleniem skargi;
3. - art. 128 w zw. z art. 129 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji i organ, że skarżący nie wyjaśnił i nie przedstawił żadnych dowodów na to, że w dniach od 19 stycznia 2014 r. do dnia 27 stycznia 2014 r. nie był w stanie złożyć odwołania od decyzji nr [...], tym bardziej, że strona nie ma obowiązku w odwołaniu podnosić żadnych zarzutów, gdyż wystarczy, że podniesie, iż nie jest zadowolona z rozstrzygnięcia, co oznacza, że skarżący nie miał prawa i obowiązku skorzystać w całości z przysługującego stronie terminu i od razu wnieść merytorycznie dopracowane pismo oraz dokonać tej czynności w ostatnim dniu terminu.
4. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi skarżącego pomimo naruszenia przez Sąd I instancji i przez organ art. 58 § 1 k.p.a. i przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu nastąpiło bez jego winy w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 128 k.p.a. w zw. z art. 129 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie miał prawa i obowiązku skorzystać w całości z przysługującego stronie terminu i od razu wnieść merytorycznie dopracowane pismo.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzyć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 58 §1 k.p.a. oraz art. 128 w zw. z art. 129 k.p.a. Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że uchybienie terminowi było zawinione przez stronę. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się bowiem do oceny, czy okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, dają podstawę do przyjęcia, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego.

W tym kontekście należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu na prośbę zainteresowanego należy przywrócić termin do dokonania czynności jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Wykładnia gramatyczna tego przepisu (wraz z jego § 2) prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, od zaistnienia której uzależnione jest pozytywne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, jest uprawdopodobnienie, że uchybienie to nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, kryterium braku winy jako przesłanka zasadności wniosku wiąże się z obowiązkiem strony dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Brak winy w uchybieniu terminu powinien być oceniany z uwzględnieniem wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy (por. np. postanowienie NSA z 19 października 2016 r. sygn. akt I GZ 540/16; postanowienie NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 580/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywrócenie terminu nie jest zatem dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

W konsekwencji, o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku (tak m.in. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2014; zob. także wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA/Ka 1718/96, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności bez swojej winy. Nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że o braku jego winy świadczy fakt, że w czasie doręczenia decyzji organu I instancji przebywał poza miejscem zamieszkania oraz błędne poinformowanie go o terminie doręczenia tej decyzji przez osobę, która ją odebrała. Należy bowiem stwierdzić, że M. K., dbając należycie o swoje interesy, powinien był tak zorganizować odbiór przesyłek pod swoją nieobecność, aby zostać poinformowanym prawidłowo o terminie doręczenia. Zaniechanie skarżącego w tym zakresie uniemożliwia stwierdzenie, że nie ponosi winy w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2013 r. Powoduje to, że należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż przedstawione wyjaśnienia w żadnym razie nie uprawdopodabniają braku winy skarżącego w uchybieniu terminu do złożenia odwołania, lecz wskazują, że skarżący nie dochował należytej staranności w prowadzeniu swojej sprawy. Przesądza to o braku możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w tej sprawie, a zatem Sąd I instancji nie naruszył art. 58 §1 k.p.a. oraz art. 128 w zw. z art. 129 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.