Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 959/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 17 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2715/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.T, na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zastrzeżeń pokontrolnych – odrzucił skargę.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżonym pismem z dnia [...] maja 2021 r. przywołując art. 61t ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.) uznał, że nie przysługuje mu uprawienie do przywrócenia terminu do wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.

WSA odrzucając – jako niedopuszczalną – skargę na zawartą w zaskarżonym piśmie, na odmowę przywrócenia terminu do wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego wskazał w uzasadnieniu wyroku art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 oraz § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedno. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – i stwierdził, że przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Pismo Prezesa NFZ z [...] maja 2021 r., będące przedmiotem skargi, nie ma charakteru decyzji, postanowienia ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Rozstrzygnięcia Prezesa NFZ mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. WSA dokonując analizy przepisów stwierdził, że jeżeli od rozstrzygnięcia Prezesa NFZ wydanego w trybie art. 161 ust. 1 i 3 w zw. z art. 160 ustawy o świadczeniach nie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to tym samym nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zastrzeżeń pokontrolnych.

Na powyższe orzeczenie skargę kasacyjną wniósł A.T, działając na podstawie art. 173 § 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. 1. naruszenie:
2. a) art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i odrzucenie skargi wskutek nieuprawnionego przyjęcia, iż rozstrzygnięcie, zawarte w piśmie Prezesa Funduszu z dnia [...] maja 2021 r., nie stanowi aktu, który może być poddany kontroli w ramach skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy takie rozstrzygnięcie należy traktować, jako postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń pokontrolnych;
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dwóch różnych podstaw odrzucenia skargi tj. art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a., które to podstawy wykluczają się wzajemnie, co utrudnia kontrolę instancyjną zapadłego orzeczenia;
4. c) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie oceny przez Sąd administracyjny prawidłowości stosowania przepisów k.p.a. przez organ administracji, podczas gdy w świetle przywołanych przepisów Prezes Funduszu powinien był zawiadomić skarżącego kasacyjnie o przekroczeniu terminu do złożenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego i wyznaczyć mu 30 - dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie tego terminu po myśli art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, co doprowadziło do pozbawienia strony możliwości podjęcia prawidłowej obrony swych praw w postępowaniu przed organem administracji;
5. 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
6. a) art. 15zzzzzn2 ust. 1 - 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez jego błędne niezastosowanie i bezzasadne uznanie, że brak jest podstawy prawnej do przywrócenia terminu przez Prezesa Funduszu terminu do wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, podczas gdy taka możliwość została przewidziana w przywołanym przepisie prawa materialnego, który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 61t ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych;

Mając na uwadze powyższe zarzuty w oparciu o treść art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu. Jednocześnie po myśli art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Ponadto wniesiono o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, oświadczając przy tym, iż koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów wg norm prawem przepisanym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych reguł postępowania kasacyjnego NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1a petitum skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
2. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
3. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
5. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
6. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
7. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
8. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Według art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje swoim zakresem akty, które: nie są decyzjami lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; mają charakter władczy i zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; nie mają charakteru stosowania prawa (ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej); podejmowane są w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny (ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądowej); dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2022 r. II GSK 482/22 i powołane tam: postanowienie NSA z 27 września 1996 r. sygn. akt I SA 1326/96; wyrok NSA z 15 lutego 2000 r. sygn. akt III SA 8344/98; postanowienia NSA z: 28 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1756/06; 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt I GSK 734/21; 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4070/21; to i kolejne cytowane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. szerzej: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021; komentarz do art. 3 Nb. 33; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, WK 2016; T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Sąd pierwszej instancji - stwierdzając, że zachodzą podstawy do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego) - wskazał, że zaskarżone pismo nie ma charakteru decyzji, postanowienia ani innego aktu bądź czynności z zakresu administracji o których mowa w cytowanych wyżej art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a.

Formułując zaś zarzut naruszenia wskazanych przepisów skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, z naruszeniem którego konkretnie z tych przepisów wadliwie oceniono charakter zaskarżonego pisma. Brak uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi tymczasem istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która co najmniej utrudnia ocenę zasadności zarzutów. Tego typu uchybienia nie powinno być usuwane przez sąd kasacyjny w drodze dedukcji czy przypuszczenia, na czym to naruszenie to mogło polegać.

Odnosząc się do stwierdzenia, zawartego w omawianym zarzucie, że zaskarżone pismo "należy traktować jako postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń pokontrolnych" należy przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia z treści art. 155 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej – zgodnie z którym do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej – wywiódł, że czynności Prezesa NFZ wynikające z realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być podważane przed sądem powszechnym – a nie administracyjnym.

Wniosek, że skarga nie przysługuje na rozstrzygnięcie Prezesa NFZ w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zastrzeżeń pokontrolnych WSA wyprowadził z treści art. 61a ust. 1 powołanej ustawy (stanowiącego o możliwości przeprowadzenia przez Prezesa Funduszu kontroli realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie określonym tym przepisem), art. 160 (wg którego świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki, przysługuje zażalenie na czynności Prezesa Funduszu lub dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy) i art. 161 (regulującego rozpoznawanie zażaleń).

Zarzutu naruszenia tych przepisów także nie postawiono.

Podkreślenia wymaga natomiast, że szczegółowe regulacje dotyczące kontroli zawarto w dziale III A ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Stosownie do zamieszczonego w tym dziale art. 61s ustalenia kontroli zamieszcza się w wystąpieniu pokontrolnym (ust. 1). Wystąpienie pokontrolne zawiera w szczególności: 1) zwięzły opis ustalonego stanu faktycznego, w tym nieprawidłowości i ich zakres, a także ocenę;

1. 2) zalecenia pokontrolne, jeżeli zostały sformułowane;
2. 3) sankcje: a) zgodnie z postanowieniami wynikającymi z umowy lub zgodnie z przepisami ustawy o refundacji, b) polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych;4) informacje o wystąpieniu o nałożenie innych przewidzianych prawem sankcji;5) pouczenie o prawie zgłoszenia zastrzeżeń (ust. 2).

Nie można nie dostrzec, że w sytuacji gdy ustawodawca przewiduje zasadność wydania przez Prezesa Funduszu – w ramach kontroli – decyzji administracyjnej to stanowi o tym wprost (por. art. 61s ust. 5). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też, że kwestia oceny charakteru wystąpień pokontrolnych była już przedmiotem rozważań w judykaturze. Za trafny uznać należy pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 13 maja 2022 r., II GSK 482/22, że kognicji sądów podlega decyzja administracyjna wydana na podstawie powołanego wyżej art. 61s ust. 5 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, zaś wystąpienie pokontrolne kognicji sądów administracyjnych nie podlega, może być ono kwestionowane w drodze zgłoszenia zastrzeżeń (art. 61 t), co do których Prezes NFZ zajmuje stanowisko, nie ma ono jednak charakteru decyzji administracyjnej ani innej czynności z zakresu administracji, nie maja do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. W konsekwencji uzasadnione jest stanowisko, że analogicznie ocenić należy odmowę przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego.

Zarzuty kasacyjne nie podważają skutecznie tego stanowiska.

Zgodnie z art. 15zzzzzn2 w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

Z treści przytoczonego przepisu wynika - w świetle dotychczasowych rozważań co do charakteru unormowań regulujących prawo zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego - że nie znajduje on zastosowania w rozpoznawanej sprawie tzn. co do terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 58 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Przepis nie reguluje zatem przesłanek dotyczących odrzucenia skargi lecz jedynie rodzaj orzeczenia i posiedzenia na którym może być wydane - a w tym zakresie zaskarżone orzeczenie WSA kwestionowane nie jest.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie 141 § 4 p.p.s.a. także nie usprawiedliwia wniosku o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Niewątpliwie zgodnie z powołanym przepisem uzasadnienie powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia. Istotnie, Sąd pierwszej instancji na początku swych rozważań wskazał na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a w konkluzji pisemnych motywów jako podstawę odrzucenia skargi powołał art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy jednak mieć na względzie, że brak właściwości sądu administracyjnego jest rodzajem niedopuszczalności wniesienia skargi. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazuje zaś, że naruszenie przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taki stan rzeczy nie ma miejsca.

Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23 (– dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261.