Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Go 874/14 oddalił skargę M. G. Spółki z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w R. (dalej: Dyrektor) z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej w Z. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] zmienioną m.in. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], udzielił spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubuskiego. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2009 r. przez pracowników Urzędu Celnego w Z. w punkcie gier na automatach o niskich wygranych P. K. P. P., ul. [...] w Z. stwierdzono, że automat [...], nr fabryczny [...] nie spełnia wymogów dotyczących maksymalnej stawki za jedną grę na automatach o niskich wygranych, co stanowiło naruszenie art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.).
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Z. (dalej: Naczelnik) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji dla wskazanego wyżej automatu do gier o niskich wygranych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Naczelnik cofnął spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych. Na skutek odwołania strony decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Go 724/11 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika. Przyczyną uchylenia wydanych w sprawie decyzji było naruszenie zasad postępowania dowodowego.
W toku ponownego rozpoznania sprawy dopuszczono jako dowód opinię nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. z badania sprawdzającego automatu przeprowadzonego przez Izbę Celną w P. występującą jako jednostka badająca upoważniona do badań technicznych automatu do gier o niskich wygranych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Naczelnik cofnął Spółce rejestrację automatu do gier o niskich wygranych. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zm.- dalej: u.g.h.), a w szczególności art. 23a oraz 23b u.g.h. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzony w dniu [...] grudnia 2009 r. eksperyment procesowy stanowił podstawę uzasadnionego podejrzenia, że automat do gier o niskich wygranych nie spełniał wymogów ustawowych, natomiast dowód na tę okoliczność stanowiło badanie sprawdzające przeprowadzone przez upoważnioną jednostkę sprawdzającą potwierdzające, że zarejestrowany automat nie spełnia ustawowych warunków. Ponadto Dyrektor uznał, że ujawniona w toku kontroli stawka za jedną grę w wysokości 1 zł przekroczyła kwotę 0,50 zł, co stanowiło naruszenie normy wynikającej z art. 129 ust. 3 u.g.h.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do oceny spełnienia ustawowych przesłanek cofnięcia rejestracji należącego do spółki automatu do gier o niskich wygranych [...], nr fabryczny [...]. Sąd I instancji po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie, jak również obszernej analizy stanu sprawy, uznał skargę za niezasadną.
WSA odnosząc się m.in. do kwestii uprawnień Laboratorium Celnego Izby Celnej w P. do przeprowadzania badań sprawdzających automaty zwrócił uwagę na to, że ustawodawca w art. 23f ust. 1 u.g.h. przyznał Ministrowi Finansów prawo do upoważniania do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jednostce badającej, która spełnia warunki wskazana w tym przepisie. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że regulacje prawne nie dają organom orzekającym w sprawach automatów do gier o niskich wygranych podstaw do kwestionowania decyzji Ministra Finansów upoważniającej konkretną jednostkę do wykonywania badań sprawdzających i tych jednostek wpisu na listę. Okoliczność zamieszczenia, a w szczególności utrzymywania poszczególnych jednostek na stronie internetowej urzędu ministra w wykazie jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, nie stwarza domniemania, że jednostki zamieszczone w wykazie mają status jednostek upoważnionych.
Wykaz ten ma bowiem jedynie charakter informacyjny. Rolą takiego wykazu jest ułatwienie zainteresowanym zidentyfikowania upoważnionych jednostek badających. O tym, czy jednostka badająca jest rzeczywiście upoważniona decyduje treść upoważnienia oraz okoliczność, czy nie upłynął okres, na który upoważnienie zostało udzielone albo czy nie została wydana decyzja o cofnięciu upoważnienia. Te okoliczności powinny być sprawdzone przez organ prowadzący postępowanie, w którym posłużono się badaniem sprawdzającym. W ocenie Sądu I instancji w świetle treści art. 23f ust. 1 pkt 1 u.g.h. nie musi to być akredytacja w dziedzinie badań technicznych automatów o niskich wygranych, ani w dziedzinie badań urządzeń mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych (charakter urządzeń z definicji automatu o niskich wygranych).
Ponadto WSA wskazał, że pozostawanie jednostki badającej w strukturze Służby Celnej, do której organów należy wydawanie decyzji w sprawie cofnięcia rejestracji automatów, nie dyskwalifikuje jej jako uprawnionej do wykonywania badań sprawdzających, skoro ustawodawca nie wyłączył żadnej kategorii jednostek z możliwości ubiegania się o upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, ani też nie wyłączył jednostek Służby Celnej z kategorii jednostek badających wykonujących badania sprawdzające na żądanie naczelników urzędów celnych.
Spółka zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.)
1) naruszenie przepisu art. 3 §1 p.p.s.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nienależytej kontroli nad prawidłowością postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora, który wydał zaskarżoną decyzję, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji wydanej przy naruszeniu licznych przepisów postępowania oraz naruszeniu prawa materialnego;
2) naruszenie przepisu art.145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na jego bezzasadnym niezastosowaniu, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, pomimo tego, że została ona oparta na błędnych ustaleniach faktycznych oraz wydana z naruszeniem licznych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego w sposób opisany szczegółowo w skardze;
3) naruszenie przepisu art.151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na bezzasadnym zastosowaniu tego przepisu i oddaleniu skargi, pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego, wobec czego skarga powinna zostać uwzględniona.
Ponadto na podstawie art.174 pkt 1 p.p.s.a. spółka zarzuciła:
- • naruszenie prawa materialnego, a to fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007 r., zwanym Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) oraz naruszenie art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie przepisów u.g.h., która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem nie może być stosowana,
- • naruszenie prawa materialnego, a to § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier (Dz.U. z 2012 r. poz. 312; dalej: rozporządzenie) poprzez ich bezzasadne zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor wnosił o jej oddalenie w całości i zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia prawa materialnego, a dopiero w dalszej do naruszeń procesowych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola sposobu stosowania prawa materialnego przez organy i sposób oceny tego procesu przez Sąd I instancji mogą być dokonane dopiero wtedy, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Dodatkowo wskazać należy, że są one również formalnie wadliwe. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna to formalny i profesjonalny środek zaskarżenia. To oznacza, że skuteczność skargi kasacyjnej jest uzależniona od jej formalnej poprawności, czyli spełnienia prawem określonych wymogów. Skarga kasacyjna spółki tych warunków nie wypełnia. Wprawdzie nie daje to Sądowi II instancji podstaw do jej odrzucenia, co wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak ogranicza zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Zasadniczo Sąd II instancji może dokonać kontroli wyroku tylko w zakresie i w granicach, jakie może ustalić na podstawie uzasadnienia zarzutów kasacyjnych, pod warunkiem, że daje się ustalić na czym polegało wadliwe działanie Sądu I instancji, a nie organów, których działalność jest kontrolowana.
Na tle tych uwag zauważyć należy, że Sąd I instancji nie naruszył, bo nie mógł naruszyć przepisów materialnego prawa administracyjnego. Przepisy takie stosują organy, a Sąd I instancji tylko kontrolował sposób stosowania tych regulacji. Zatem te zarzuty kasacyjne, zasadniczo w zakresie prawa materialnego, które nie wskazują przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, są formalnie wadliwe.
Skarga kasacyjna formułuje liczne zarzuty w obu obszarach stosowanego prawa. Uzasadnia ich istotę, jednak to nie przesądza o skuteczności tych zarzutów. Sąd II instancji odnosi się do nich w sposób zbiorczy, akcentując istotę podnoszonych zarzutów. W zakresie naruszeń przepisów procesowych spółka twierdzi, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, bo akceptuje decyzję, która wydana została z naruszeniem przepisów wyznaczających ramy i zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego i ocenę zebranych w nim ustaleń faktycznych. W szczególności spółka wskazuje na naruszenie zasady prawdy obiektywnej, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów procesowych stwierdzić należy, że są one nietrafne. Sąd II instancji podkreśla, że w postępowaniu o cofnięcie rejestracji automatu oraz urządzeń do gier szczególne znaczenie przypada dowodowi z badania przeprowadzonego przez jednostkę upoważnioną do prowadzenia takich badań. Wynika to wprost z przepisów u.g.h. Treść art. 23 ust. 1 tej ustawy stanowi, że automaty i urządzenia do gier powinny być przystosowane do ochrony praw grających i realizacji przepisów ustawy. Zgodnie z art. 23a ust. 1 automaty mogą być eksploatowane po ich zarejestrowaniu. Jeżeli ten fakt rejestracji nastąpił i automat jest eksploatowany, a istnieje uzasadnione podejrzenie, że nie spełnia on warunków określonych w ustawie, to na podstawie art. 23b ust. 1 i 3 u.g.h. automat podlega badaniu sprawdzającemu przez upoważnioną jednostkę badającą. Na podstawie art. 23f ust. 1 upoważnienia dla takiej jednostki udziela minister właściwy do spraw finansów.
W rozpoznawanej sprawie te czynności dowodowe zostały przeprowadzone, zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem spółki, w myśl którego postępowanie wyjaśniające było prowadzone z naruszeniem prawa. Zatem argumentacja spółki podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na rzecz licznych naruszeń prawa procesowego, nie ma oparcia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy. Poza tym, jak to już wcześniej wskazano, jest ona formalnie wadliwa. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że nie może być skutecznym zarzut kasacyjny, który nie wskazuje wprost naruszeń prawa, których istnienie skutkuje wadliwością wyroku. Z tego powodu twierdzenie spółki, że wyrok Sądu I instancji narusza art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, a także art. 151 p.p.s.a., bez wyraźnego powiązania treści tych przepisów z przepisami stosowanymi przez organy, nie daje podstaw do oceny wyroku z punktu widzenia wymienionych ogólnie przepisów p.p.s.a. Odwołanie się przez spółkę do stwierdzenia, że Sąd I instancji zaakceptował decyzje, które zostały wydane z naruszeniem "licznych" przepisów postępowania, nie daje podstaw do oceny wyroku ze względu na naruszenie tak określonych przepisów.
Skarga kasacyjna ma jednoznacznie wskazywać jakie przepisy zostały naruszone, na czym polega to naruszenie i jaki jest jego związek z rozstrzygnięciem. W przypadku naruszeń prawa procesowego określenie tych elementów skargi kasacyjnej jest niezbędne, gdyż stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skutecznymi zarzutami procesowymi skargi kasacyjnej mogą być tylko takie, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Właśnie strona występująca ze skargą kasacyjną ma wykazać ten wpływ, gdyż Sąd II instancji nie może domniemywać istnienia naruszeń i ich wpływu na wyrok. Ponieważ skarga kasacyjna spółki tych warunków nie spełnia, to zarzuty procesowe w niej podniesione należało uznać za niezasadne.
Podobnie należy ocenić podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd II instancji nie może wypowiadać się na temat naruszeń fundamentalnych zasad prawa UE, skoro skarga kasacyjna nie określa jakie zasady naruszył wyrok Sądu I instancji. Również nie można przyjąć, że kontrolowany wyrok narusza przepisy Konstytucji RP, zwłaszcza art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 61 i art. 7 tej ustawy. Przede wszystkim należy zauważy, że podstawą wydanych w sprawie decyzji nie były przepisy Konstytucji RP, a przepisy u.g.h. Skoro tak, to spółka podnosząc konkretne naruszenia przepisów u.g.h. mogłaby te naruszenia wiązać z przepisami Konstytucji RP. Jednak zarzuty kasacyjne tego nie czynią, wprost odwołując się do przepisów konstytucyjnych. Takie ujęcie zarzutów jest formalnie wadliwe, tym samym nie daje ono podstaw do kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia tak określonych naruszeń.
Wreszcie niezrozumiały jest zarzut naruszenia § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 marca 2012 r. polegający na bezzasadnym zastosowaniu tych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wykazuje na czym miałaby polegać bezzasadność stosowania tych regulacji, co również jest brakiem formalnym skargi uniemożliwiającym ocenę wyroku z tak wyznaczonej perspektywy prawnej.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.