Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 992/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 23 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1946/20, po rozpoznaniu skargi C. C.P. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium) z 16 lipca 2020 r. nr KOC/2839/Dr/20 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 27 marca 2020 r., nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 1820 złotych za zajęcie pasa drogowego, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. M. w rejonie nr (...) były ustalenia przeprowadzonej w dniu 20 sierpnia 2019 r. kontroli, która wykazała umieszczenie: w dniach 20 sierpnia - 14 września 2019r. nośnika reklamowego nr (...) o treści: "(...)..." o powierzchni 2,80 m2; tj. naruszenie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz naruszenie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz.

Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm., dalej: uchwała). Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci m.in. dokumentacji fotograficznej oraz protokole i karcie kontroli.

WSA w Warszawie, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględnił skargę i stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), w związku z czym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy należące do skarżącej reklamy (nośniki) zajmowały jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

WSA podkreślił, że strefa pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. WSA wskazał, że w tej sprawie organom nie udało się wykazać istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii. Dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572 ze zm,: dalej: rozporządzenie z 9 listopada 2011 r.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że to na organach spoczywa obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie – w aktach sprawy – brak jest nie tylko mapy, ale jakichkolwiek dowodów na okoliczność tego, że miejsce, za którego zajęcie naliczono karę, stanowi pas drogowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgromadzony materiał ma charakter szczątkowy, nie pozwalający w istocie na weryfikację prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Nie można mieć w szczególności pewności, czy istotnie - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku usytuowanego na ulicy M. w rej. Nr (...) w W. graniczy bezpośrednio z pasem drogowym. Na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który - zdaniem organów - zajmuje bezprawnie pas drogowy.

Sąd wskazał, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, że linia budynków jest prosta na całej długości i nie jest "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Sporządzone fotografie nie dają pewności, czy ściana budynku na której umieszczono nośnik reklamy, wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego. Wskazane miejsca usytuowania nośnika reklamy na mapie geodezyjnej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on uprawnionym geodetą) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne pasa drogowego, a tym samym czy przedmiotowa reklama została umieszczona w granicy linii pasa drogowego.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przy ponownie przeprowadzonym postępowaniu, organy winny w sposób jednoznaczny wykazać delikt administracyjny w oparciu o prawidłowo oznaczone mapy w odpowiedniej skali, sporządzone przez uprawniony podmiot. Organy powinny również zadbać o to, by – jeżeli okaże się, że istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego – okres tego stanu rzeczy został wykazany za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia natomiast wystarczających i racjonalnych argumentów w kwestii podważenia przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji, gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane.

W ocenie Sądu nie był też zasadny zarzut skargi, że nieuprawnione było doliczenie ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, gdyż także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, są informację wizualną – stanowiąc element konstrukcyjny i zamocowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Kolegium, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 4-6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) w związku z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w związku. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;
3. 2. przepisów § 75-77 rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
5. 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość co do przebiegu granicy pasa drogowego ul. M. w rej. nr (...) podczas gdy rzeczywiste granice tego pasa drogowego przebiegają po ścianie budynku (licząc od jego przyziemia), a co wynika z zebranego przez organy w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami budynku, z wyrysu mapy ewidencyjnej nieruchomości oraz wypisu z ewidencji gruntów;
6. 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że nie udowodniono sposobu dokonywanych pomiarów nośnika reklamowego z reklamą;
7. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO w Warszawie rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;
8. 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;
9. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77§ 1 i art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 75 §1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wykazał faktu zajęcia pasa drogowego, w sytuacji gdy okoliczność ta wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego;
10. 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż nie wiadomo w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni nośnika reklamowego (z reklamą) oraz że w sprawie należało przeprowadzić oględziny, w sytuacji gdy sposób dokonanych pomiarów i pomiary te zostały wskazane w protokole kontroli z dn. 20 sierpnia 2019 r. a następnie wyjaśnione w decyzjach organów administracji publicznej i okoliczność ta wynikała oraz była możliwa do ustalenia w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy;
11. 7. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. M. w rej. nr (...) oraz kolizję reklamy z tymi granicami, przez pominięcie również dowodów wskazujących na sposób dokonywanych pomiarów, a tym samym pozwalających na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;
12. 8. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez sąd ww. przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego w dniach 20.08.2019 r. – 14.09.2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy na nośniku o treści "(...)" o pow. 2,8 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, co powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO.

Podnosząc te zarzuty Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W dodatkowym piśmie procesowym skarżąca spółka przedstawiła argumentację uzupełniającą jej dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani strony i uczestnicy postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna Kolegium nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Zdaniem NSA nietrafne są zarzuty procesowe podniesione w punktach II.1-II.5 petitum skargi kasacyjnej. Wprawdzie w tych zarzutach skarżący kasacyjnie organ podnosi naruszenia różnych przepisów k.p.a. związanych z prowadzeniem postępowania dowodowego oraz p.p.s.a., jednak we wszystkich pojawia się wspólna podstawa, jaką jest twierdzenie, że skarżony wyrok jest wadliwy, bowiem zakłada, że Kolegium wadliwie ustaliło i oceniło stan faktyczny sprawy, nie wyjaśniając i nie ustalając granic pasa drogowego. Sposób skonstruowania tych zarzutów i ich treść uzasadniają zatem ich łączne rozpoznanie.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że ustalenie granicy pasa drogowego zostało prawidłowo dokonane na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i kwestionuje pogląd Sądu, że to ustalenie przez organ istotnego faktu dla wymierzenia kary było niewystarczające, bowiem niezasadnie przyjęto, że pas drogowy w przypadku działek zabudowanych przebiega liniowo, zgodnie z elewacją budynków.

Dokonując oceny zaprezentowanych w tym zakresie stanowisk NSA stwierdza, że pogląd Sądu pierwszej instancji jest poprawny i odpowiada prawu. W postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do jednoznacznego ustalenia oraz wykazania w przekonujący sposób, że zaktualizowały się wszystkie przesłanki faktyczne i prawne jej nałożenia, co ze swej istoty zakłada obowiązek wykazania, że w świetle ustalonych faktów zachowanie przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego. Stanowi to warunek konieczny uznania tego działania organu za zgodne z prawem. Wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej (w rozpatrywanej sprawie - kary pieniężnej) za naruszenie norm administracyjnoprawnych, nie może bowiem towarzyszyć żadna dowolność czy arbitralność.

W rozpoznawanej sprawie dotyczącej sankcji nakładanej na stronę z powodu naruszenia bez zezwolenia granic pasa drogowego, precyzyjne ustalenie przebiegu pasa drogowego jest podstawową okoliczności faktyczną, która musi być stwierdzona w wyniku prawidłowo przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego. Zasadnie zatem podkreślił Sąd pierwszej instancji, że ustalenie granicy pasa drogowego musi być jednoznaczne i ma znajdować potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym sprawy, w tym także w mapach, które jednoznacznie wskazują przebieg pasa drogowego. W tej materii NSA prezentuje pogląd, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszona w uzasadnieniu omawianych zarzutów kasacyjnych argumentacja, wobec jej ogólności, nie przeciwstawia żadnych przekonujących, a co za tym idzie skutecznych argumentów podważających stanowisko Sądu I instancji, że zebrane w sprawie dowody i przeprowadzone na ich podstawie ustalenia nie dają pewności odnośnie do posadowienia nośnika reklamowego w pasie drogowym. Na żadnej z map nie został naniesiony (wrysowany) w odpowiedniej skali sporny w sprawie obiekt (na wyrysie mapy ewidencyjnej nośnik reklamy został zlokalizowany poprzez naniesienie flamastrem), co prowadzi do wniosku, że brak jest pewności co do kolidowania wymienionego obiektu z pasem drogowym. W kontekście przywołanego stanowiska Sądu I instancji należałoby więc podnieść, że - dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy - sporządzona w odpowiedniej skali mapa mogłaby służyć zobrazowaniu rzeczywistego usytuowania spornego obiektu w relacji do pasa drogowego (jego granic i przestrzeni), a co za tym idzie jednoznacznemu wykazaniu jego zajęcia, co mogłoby dopiero stanowić podstawę do nałożenia sankcji.

Skutecznemu podważeniu prawidłowości stanowiska Sądu I instancji nie może służyć kwestionowanie wyroku Sądu poprzez argumentację polegającą na odwoływaniu się do szeregu judykatów sądowych, lecz bez wyjaśnienia - w relacji do stanów faktycznych, na gruncie których zostały one wydane oraz istoty rozstrzyganych nimi zagadnień - ich adekwatności, a w konsekwencji przydatności w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy.

Podważeniu zasadności poglądu Sądu I instancji o deficytach przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych nie może również służyć argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do znaczenia konsekwencji mających - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - wynikać z dowodów w postaci mapy zasadniczej oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej. Organ nie przeciwstawił bowiem argumentom Sądu dowodów, których treść miałaby przekonywać o zasadności wniosków wyprowadzonych przez organ z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Skarżący kasacyjnie organ eksponuje w swoim stanowisku, że co do zasady położenie budynku na mapie wyznacza obrys jego przyziemia, zaś budynek został wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej obrazującej granice działki ewidencyjnej. Nie kwestionuje jednak jednocześnie zasadności oceny Sądu I instancji, że "nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego", co ma zasadnicze znaczenie dla wniosku o istnieniu rzeczywistej kolizji wymienionego obiektu z pasem drogowym, czyli rzeczywistego "wejścia" tego obiektu w przestrzeń pasa drogowego, i tym samym jego zajęcia. Z tych powodów te zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Częściowo trafne okazały się jedynie podniesione w skardze kasacyjnej argumenty SKO dotyczące dopuszczalnych środków dowodowych w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (powołane w punktach I.1.-I.2 petitum skargi kasacyjnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem restrykcyjnego założenia Sądu pierwszej instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Podkreślić należy, że u.d.p. nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Z treści tego przepisu wynika, że kara jest nakładana za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem NSA oznacza to, że zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi.

W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego. Takie fakty ma ustalać właściwy organ, którym w takich sprawach jest zarządca drogi, jako wyspecjalizowany organ zajmujący się zarządzaniem drogą. Na gruncie regulacji z art. 40 ust. 12 u.d.p. organ ten ma zatem ustalić granice pasa drogowego. Powinien to zrobić z dochowaniem reguł legalizmu, na podstawie dokumentów, które precyzyjnie opisują drogę z zajętym pasem drogowym. Podstawowym jego obowiązkiem jest zatem wyznaczenie pasa drogowego (jego granic) na podstawie dokumentów opisujących daną kategorię drogi. Obowiązek taki dla zarządcy drogi wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582; dalej: rozporządzenie z 16 lutego 2005 r.).

Natomiast art. 20 ust. 9 u.d.p. jest podstawą do wydania tego aktu, nakładając na zarządcę drogi obowiązek prowadzenia ewidencji drogi. W ramach tej ewidencji funkcjonuje książka drogi, a w niej - szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi z opisem pasa drogowego (Tabela VIII Załącznika nr 1 do rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. Parametry techniczne odcinka drogi, pkt 1. Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi). W kolumnie oznaczonej numerem 35 książki drogi mają być podane dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, co wynika z objaśnień zawartych w rozporządzeniu z 16 lutego 2005r. (Objaśnienia do Działu VIII).

Wobec powyższego ustalenie granic pasa drogowego nie może być dowolne, co nie oznacza, że może być dokonywane jedynie w sposób opisany w zaskarżonym wyroku. Niewątpliwie musi być ono powiązane z dokumentami wyznaczającymi pas drogowy dla danego odcinka i kategorii drogi. Ustalenie tych faktów musi odnosić się do mapy, z tym tylko, że to organ prowadzący postępowanie powinien przedstawić taką mapę z naniesionymi danymi dotyczącymi przebiegu pasa drogowego ustalonymi w książce drogi. Oczywiście w niektórych stanach faktycznych może zaistnieć potrzeba sięgania do konkretnych opracowań geodezyjnych sporządzanych na użytek wymierzenia kary lub nawet do specjalnie przygotowanego operatu geodezyjnego. Jednak przyjąć należy, że co do zasady nie jest to wymóg niezbędny.

Nie oznacza to jednak, że podstawą nałożenia kary mogą być swobodnie poczynione ustalenia co do granic pasa drogowego, a więc ustalenia, które nie są jednoznacznie powiązane z dokumentami wcześniej wskazanymi. W rozpoznawanej sprawie brak takiego powiązania, z precyzyjnie naniesioną lokalizacją spornych umieszczonych w pasie drogowym obiektów reklamowych, poprawnie został w tej sprawie oceniony przez Sąd jako naruszenie przepisów postępowania, aczkolwiek Sąd pierwszej instancji błędnie założył, że istotne dla sprawy ustalenia mogą być zrealizowane jedynie w trybie ściśle wskazanych działań geodezyjnych (map lub operatu).

Z tych powodów zarzuty kasacyjne podniesione w punktach II.1-II.5 nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, który - pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia - odpowiada prawu.

Na uwzględnienie nie zasługuje także podniesiony w punkcie II.6 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 85 § 1 i 2 k.p.a. Wbrew bowiem temu zarzutowi, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że w tej sprawie nie dokonano oględzin i nie sporządzono protokołu. WSA stwierdził bowiem wyraźnie w uzasadnieniu wyroku, że "Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem z 20 sierpnia 2019 r." A zatem WSA jedynie zarzucił, że postępowanie przeprowadzone przez organ nie cechowało się należytą starannością, gdyż "w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego".

Nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że WSA "bezzasadnie przyjął (...), iż nie wiadomo w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni nośnika reklamowego (z reklamą) oraz że w sprawie należało przeprowadzić oględziny". Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie mógł zatem zostać uwzględniony.

W ocenie NSA nietrafny jest również podniesiony w punkcie II.7 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., albowiem organ nie wyjaśnił w czym upatruje naruszenia tego przepisu, poprzestając jedynie na sformułowaniu zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, nie przywołując nawet tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie za podstawę wyrokowania stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18). Naruszenie art. 133 p.p.s.a. może bowiem stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej w tym przepisie naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś - co już podkreślono - aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza granice w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Nieskuteczne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialne (punkty I.1.-I.2. petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przepisów prawa, których błąd wykładni zarzuca skarga kasacyjna oraz we wskazywanym przez skarżący organ kontekście, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, których konsekwencją miałby być pogląd Sądu, którego prawidłowość organ kwestionuje. Przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został bowiem jedynie przywołany, zaś do art. 40 ust. 4 i 6 tej ustawy Sąd I instancji jedynie odesłał (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Także w odniesieniu do przepisów § 75 – 77 przywołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Sąd nie przeprowadzał żadnej ich egzegezy, przywołując te przepisy jedynie w rekapitulacji wywodu obrazującego deficyty przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia przebiegu pasa drogowego (s. 7 uzasadnienia wyroku).

Sąd I instancji stwierdził jedynie, że właśnie wobec tych deficytów w tej sprawie "dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, [...] sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania [...]" (s. 7 uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia).

Analiza treści zarzutów materialnoprawnych podniesionych w punktach I.1.-I.2. petitum skargi kasacyjnej w zestawieniu z ich uzasadnieniem prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ podważa nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, co ocenę Sądu I instancji o nieprawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza o potrzebie przeprowadzenia koniecznych w sprawie ustaleń na podstawie konkretnego dowodu (mapy do celów prawnych). Podważeniu tego stanowiska Sądu nie mogły jednak służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, te zaś okazały się niezasadne – o czym była mowa powyżej.

W konsekwencji, nietrafny jest także sformułowany w punkcie II.8 zarzut procesowy podnoszący naruszenia art. 151 p.p.s.a. W zarzucie wskazano, że jego istota sprowadza się do niezastosowania tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut jest nie może zostać uwzględniony przede wszystkim z powodów formalnych. Poza sporem pozostaje stanowisko, że zarówno art. 145 § 1 pkt 1-3 jak i art. 151 p.p.s.a. nie mogą być samoistnymi podstawami kasacyjnymi, bowiem nie są to normy, które byłyby wystarczającą podstawą do przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę taką można prowadzić na tych podstawach prawnych tylko wówczas, gdy przepisy te zostają powiązane z właściwymi przepisami stosowanymi przez organ w ramach postępowania objętego kontrolą sądową. Dopiero przy takim założeniu można dokonać oceny takich działań z uwzględnieniem kryterium ich legalności. Brak powiązania art. 151 p.p.s.a. z przepisami stosowanymi przez Kolegium i organ pierwszej instancji, musiał prowadzić do przyjęcia nieskuteczności rozpoznawanego zarzutu.

W tych okolicznościach w sytuacji, gdy - jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji - stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób jednoznaczny, co naruszało przepisy procesowe wskazane wyżej – skarga kasacyjna nie mogła doprowadzić do uchylenia tego wyroku.

Z przedstawionych powodów należy zatem uznać, że powołane w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku, którego treść odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącej spółki, który występował przed sądem pierwszej instancji (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).