Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi R. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek, uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
w dniu 10 stycznia 2012 r. do ZUS Inspektorat w Ś. wpłynął wniosek skarżącego w sprawie umorzenia zaległości z tytułu odsetek od nieopłaconych składek, z uwagi na jego trudną sytuację zdrowotną i finansową. Skarżący wskazał, że nie wiedział o istniejącym zadłużeniu wobec ZUS. Złożył oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym wraz z odpowiednimi dokumentami.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. ZUS odmówił wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek w wysokości 10.057 zł.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ZUS utrzymał własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. w mocy.
Decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 710/12, który wskazał, że organ nie rozważył i nie ocenił należycie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym aktualnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego i członków jego rodziny. Ponadto, zdaniem Sądu, organ winien uwzględnić w swoich rozważaniach okoliczności dotyczące spłaty zaległych odsetek, zaś wielkość kwoty tych odsetek winna jednoznacznie wynikać z treści uzasadnienia decyzji.
W dniu [...] lipca 2013 r. ZUS wydał decyzję, w której uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. i odmówił umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek od lutego 2002 r. do stycznia 2009 r. wyliczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 10 stycznia 2012 r. w łącznej kwocie 9.663 zł.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i szczegółowo przeanalizował stan majątkowy oraz zdrowotny skarżącego i jego rodziny. Przytoczył brzmienie art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazał, że nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej strony, jednak oceniając całokształt okoliczności, podjął decyzję o odmowie umorzenia zaległych składek. Odnośnie odsetek, organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nieprawidłowo została wskazana kwota odsetek naliczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie tj. 10 stycznia 2012 r., wraz ze wskazaniem okresu, od którego zostały one naliczone. Powyższe stało się powodem wydania orzeczenia reformatoryjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylając ww. decyzję wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W związku z powyższym zarówno Sąd orzekający w sprawie, jak i ZUS związane były wyrokiem WSA w S. z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 710/12. W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd zalecił ZUS, oprócz rozważania aktualnej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego i jego rodziny, również rozważanie okoliczności dotyczących spłaty zaległych odsetek, w tym Sąd wskazał, że wielkość kwoty tych odsetek winna jednoznacznie wynikać z treści uzasadnienia decyzji.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, ZUS nie zawarł w zaskarżonej decyzji rozważenia kwestii dotyczącej odsetek. Wskazanie w sentencji decyzji wysokości odsetek od nieopłaconych składek w okresie od lutego 2002 r. do stycznia 2009 r. wyliczonych na dzień wpływu wniosku, tj. 10 stycznia 2012 r. oraz ogólnikowe powołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakt błędnego wskazania wysokości tych odsetek i okresu w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nie wypełnia, w ocenie Sądu, w należyty sposób wskazań zawartych w wyroku WSA w S. z dnia 29 listopada 2012 r.
Sąd stwierdził, że za wypełnienie ww. wskazań nie można uznać dokumentów zawartych w aktach sprawy dotyczących rozliczenia konta ubezpieczonego, gdyż dopiero przeanalizowanie tych danych przez organ w decyzji, spełniać będzie wymagania art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) w zakresie prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji.
Zdaniem Sądu, organ niezależnie od tego jaką decyzję podejmie w kwestii wniosku skarżącego o umorzenie odsetek, powinien odnieść wielkość tych odsetek do daty wydawanej decyzji, gdyż decyzja w tym zakresie może dotyczyć jedynie wymagalnych odsetek (należne, nieprzedawnione itp.). W uzasadnieniu takiej decyzji organ powinien wskazać wysokość tych odsetek i okres z dnia złożenia wniosku, i o ile zaszły zmiany w wysokości tych odsetek w czasie rozpoznawania wniosku - wysokość i okres tych odsetek na dzień wydawania decyzji. Aktualne również pozostają uwagi Sądu zawarte w ww. wyroku w zakresie rozważenia bieżącej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego oraz jego rodziny.
Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS będzie zobowiązany na podstawie art. 153 p.p.s.a. do zastosowania się do oceny i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 29 listopada 2012 r., jak i wskazań zawartych w niniejszym wyroku.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
II
Skargę kasacyjną wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia;
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i uchylenie decyzji, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania w toku postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie było do tego podstaw.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi skarżącego, w przypadku gdyby Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uznając, że istnieje określona w tym przepisie podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji za naruszony Sąd I instancji uznał art. 153 p.p.s.a. i art. 107 k.p.a., przy czym wadliwość decyzji w tym zakresie odniósł jedynie do braku "rozważenia kwestii dotyczącej odsetek".
Naczelny Administracyjny dostrzega, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto także stwierdzenie, że "aktualne również pozostają uwagi sądu zawarte w w.w. wyroku w zakresie rozważenia bieżącej sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego i jego rodziny" niemniej jednak uwaga ta nie pozwala na ustalenie, że również w tym zakresie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., zwłaszcza, że wcześniej Sąd stwierdził, że "w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i szczegółowo przeanalizował stan majątkowy oraz zdrowotny strony i jego rodziny".
Przypomnieć zatem należy, że uprzednim wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uchylił wówczas kontrolowaną decyzję o odmowie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek powołując w podstawie rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.. W ocenie składu wówczas rozpoznającego sprawę zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.
W zakresie istotnym dla przyczyny, dla której Sąd I instancji w wyroku objętym rozpoznawaną skargą kasacyjną uchylił decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, istotnymi są jedynie rozważania zawarte w wyroku WSA z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 710/12 dotyczące kwestii związanych z kwotą odsetek, której umorzenia domagał się skarżący. Otóż Sąd stwierdził, że "z decyzji organu pierwszy raz rozpoznającego sprawę wynika, że organ wyliczył odsetki na dzień złożenia wniosku to jest na dzień 10 stycznia 2012 r. w kwocie 10.057 zł tymczasem organ ponownie rozpoznający sprawę w uzasadnieniu decyzji wskazuje na kwotę (k.3) 9 791,00 zł jednocześnie organ nie wskazał skąd wzięła się różnica ani na jaki dzień została wyliczona kwota odsetek". Odnosząc to stwierdzenie do przepisów, które wówczas Sąd I instancji wskazał jako naruszone, przyjąć należy, że wadliwość decyzji w tym zakresie obejmowała naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że nie była to jedyna, ani wiodąca przesłanka przyjęcia wadliwości decyzji uchylonej przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 29 listopada 2012 r. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi dokonać " wszechstronnej analizy całokształtu okoliczności sprawy.
Uzasadnienie decyzji powinno zawierać pełną ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdy fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Powinno ono również zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia".
Przenosząc te wskazania na osnowę decyzji, która została skontrolowana w zaskarżonym wyroku, zauważyć należy, że odmówiono nią umorzenia należności z tytułu odsetek od nieopłaconych składek od lutego 2002 r. do stycznia 2009 r. wyliczonych na dzień wpływu wniosku w łącznej kwocie 9.663 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono natomiast przyczynę, dla której podana uprzednio kwota zaległych odsetek (10 057 zł) była błędna.
Sąd I instancji uznał jednak to za niewystarczające i przyjął, że organ nie wypełnił w sposób należyty wskazań zawartych w uprzednim wyroku, gdyż w uzasadnieniu decyzji nie dokonano analizy danych zawartych w rozliczeniu konta ubezpieczonego, znajdującym się w aktach sprawy, a " dopiero przeanalizowanie tych danych przez organ w decyzji spełniać będzie wymagania art. 107 k.p.a. w zakresie prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji".
Zestawiając tak wskazaną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w poprzednim wyroku stwierdzić należy, że organ zarówno wskazał skąd wzięła się różnica w określeniu kwoty zaległości jak i dzień na jaki wyliczona została kwota odsetek. W tej sytuacji przyjęcie, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest nieuprawnione.
Zaniechanie dokonania analizy konta rozliczeniowego ubezpieczonego mogłoby stanowić przyczynę uchylenia decyzji wówczas, gdyby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc, gdyby istniała zależność pomiędzy ustaleniami wynikającymi z analizy danych dotyczących poszczególnych kwot, składających się na sumę zaległości a ustaleniami obejmującymi istnienie podstaw do uwzględnienia wniosku o ich umorzenie. Takiej zależności Sąd I instancji nie wykazał, a tym samym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.
Nie można również nie dostrzec, co trafnie wytknięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rozstrzygnięcie potencjalnego sporu co do ustalonej kwoty należności odpowiednią decyzją wydaną w tym przedmiocie, nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Nie oznacza to oczywiście, że rozpoznając wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek czy też odsetek od składek organ nie powinien odnieść sytuacji majątkowej strony do kwoty, którą zobligowany jest uiścić, a której umorzenia się domaga. Nieuprawnione jest jednak uznanie, że w sytuacji, gdy zaległość ta została obliczona na dzień złożenia wniosku, a według Sądu powinna być ustalona na dzień wydania decyzji, wadliwość ta oceniana przez Sąd jako naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. może stanowić wystarczającą i jedyną przesłankę uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji wówczas, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. M. Łochowski, Glosa do wyroku SN z 6 kwietnia 1998 r., (I CKN 595/97, OSNC 1998, Nr 12, poz. 211), Przegląd Sądowy 2000, nr 5, s. 95; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, s. 169).
Podkreślić także należy, na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w tym uzasadnieniu, że wadliwość uzasadnienia decyzji w zakresie obejmującym rozbieżności w podanej kwocie zaległości i konieczności "ustalenia wielkości kwoty zaległych składek, czy też wielkości odsetek w kontekście ich wymagalności na dzień wydania decyzji" (uzasadnienie wyroku z dnia 29 listopada 2012 r.) stanowiła jedną z wielu przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji wyrokiem zapadłym w sprawie o sygn. akt I SA/Sz 710/12. Natomiast w ocenionym obecnie wyroku była to jedyna przyczyna uchylenia decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek poprzedniego wyroku Sądu I instancji.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty skargi kasacyjnej postawione w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiono nadto zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, jednakże stawiając je organ nie dostrzegł, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a Sąd I instancji, o czym już była mowa, pogląd o wadliwości decyzji oparł jedynie na kwestii związanej z ustaleniem zaległości (wysokości odsetek) w aspekcie zaniechania przeanalizowania rozliczenia konta ubezpieczonego i odniesienia wielkości odsetek do daty wydania decyzji. W tym też kontekście zarzuty te, jako niepozostające w związku z powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnieniem w uzasadnieniu ocenianego wyroku uznać należy za przedwczesne.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.