Uzasadnienie
I
Wnioskiem z dnia 22 marca 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad przez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Sz, Sp. z o.o. w S, w sprawie "dotyczącej przedłużenia decyzji o umieszczeniu tablic reklamowych przy drodze nr 92 w S. oraz przy drodze nr 5 w miejscowości K.".
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że w dniu 2 stycznia 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P. przekazał, w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), wniosek spółki skierowany do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o przedłużenie decyzji tego organu o umieszczeniu tablic reklamowych na drogach nr 92 w S. i nr 5 w K. i zwolnienie z opłat z tego tytułu. Pismo przekazujące wniosek nie zawierało uzasadnienia wskazującego na przyczyny przekazania go według właściwości.
W ocenie wnioskodawcy spór sprowadza się do kwestii, kto od dnia 1 stycznia 2013 r. jest właścicielem i zarządcą starego przebiegu drogi krajowej nr 5 na odcinku 12 kilometrów w granicach gminy S.. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej: ustawa o drogach publicznych) odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony zostaje do kategorii drogi gminnej. Zdaniem Burmistrza nie doszło do oddania do użytkowania całego zadania inwestycyjnego w postaci bodowy drogi ekspresowej S 5 jak również nie zostało wydane odpowiednie rozporządzenie o zaliczeniu tej drogi do kategorii drogi krajowej.
Wobec tego nie doszło do zmiany dotychczasowej kategorii drogi krajowej nr 5 na drogę gminną w oparciu o art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Droga ekspresowa S 5 stanowi jedynie alternatywne połączenie drogowe pomiędzy G. a P.. Te okoliczności przemawiają za uznaniem, że obowiązki zarządcy i właściciela drogi krajowej nr 5 nadal przypadają Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, co czyni go właściwym do rozpoznania wniosku spółki Sz.. Burmistrz wskazał ponadto, że dokumentacja mogąca potwierdzić, że rzeczywiście doszło do zmiany kategorii drogi krajowej nr 5 na drogę gminną nie zostały dostarczone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad mimo wystąpienia przez Burmistrza z żądaniem dostarczenia takich dokumentów.
II
W odpowiedzi na wniosek Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uznanie, że organem właściwym do załatwienia wniosku spółki jest Burmistrz Miasta i Gminy S.. Wyjaśnił przy tym, że sprawę lokalizacji tablic reklamowych usytuowanych przy drodze krajowej nr 92 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad załatwił według kompetencji będąc zarządcą tej drogi. W odniesieniu do lokalizacji tablic reklamowych spółki w dawnym przebiegi drogi krajowej nr 5 w miejscowości K. przekazał według właściwości Burmistrzowi Miasta i Gminy S., jako zarządcy tej drogi stanowiącej obecnie drogę gminną.
W ocenie Generalnego Dyrektora DKiA zmiana kategorii drogi w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest niezależna od woli podmiotów zainteresowanych jak również nie wymaga wydania odrębnego aktu w tym przedmiocie. Odnosząc się do kwestii oddania do użytkowania drogi ekspresowej S 5 oraz jej alternatywnego charakteru w stosunku do drogi krajowej nr 5, Dyrektor wskazał, że w zakresie lokalizacji drogi krajowej dla budowy obwodnicy wschodniej miasta P. w ciągu drogi krajowej S 5, Wojewoda Wielkopolski wydał decyzję z dnia 6 czerwca 2008 r., która stała się ostateczna na mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2008 r., co przesądza o zgodności z prawem nowego przebiegu drogi krajowej nr 5 oraz w pełni zastępuje dotychczasowy odcinek tej drogi pomiędzy P. a G.. Prawomocnymi i ostatecznymi decyzjami Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 i 4 czerwca 2012 r. uzyskano pozwolenie na użytkowanie dwóch jezdni nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej nr 5 (S 5).
W ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad powołane decyzje wypełniały przesłankę oddania do użytkowania drogi określonej w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji należałoby uznać, że już z dniem 4 czerwca 2012 r. dawny odcinek drogi krajowej nr 5 (P. – Ł.) został zaliczony do kategorii drogi gminnej. Dyrektor podkreślił przy tym, że w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie został zawarty warunek, że zmiana kategorii następuje z chwilą uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, lecz z chwilą oddania nowo wybudowanego odcinka drogi do użytkowania.
Wobec tego należało uznać, że przepis ten stanowi o czynności udostępnienia drogi do ruchu, a fakt ten miał miejsce w dniu 4 czerwca 2012 r., od kiedy to odbywa się na tej drodze normalny ruch drogowy. Przedstawione okoliczności przemawiają w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o właściwości Burmistrza Miasta i Gminy S. do załatwienia wniosku spółki o wydanie decyzji na lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym dawnego odcinka drogi krajowej nr 5 w miejscowości K..
III
W piśmie procesowym z dnia 10 maja 2013 r. pełnomocnik Burmistrza wniósł "o przeprowadzenie dowodu" z akt sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym w P. sygn. akt I Co 5/13 oraz z dokumentu "Pomiaru ruchu na dawnej drodze krajowej nr 5 z uwzględnieniem ruchu tranzytowego" na okoliczność m.in. ustalenie czy nowo budowana droga ekspresowa S 5 mogła zastąpić odcinek drogi krajowej nr 5 w granicach Gminy S.. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z postanowienia zabezpieczającego Sądu Okręgowego w P. z dnia 1 lutego 2013 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I Co 5/13.
IV
Na rozprawie pełnomocnik Burmistrza cofnął wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w części obejmującej wydanie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej przy drodze nr 92.
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy S. a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku spółki Sz. o wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym drogi nr 5 w miejscowości K. km 170 + 640. We wniosku o wydanie zezwolenia spółka domaga się także zwolnienia jej z opłat za zajęcie pasa drogowego z tytułu posiadania statusu Zakładu Pracy Chronionej.
Zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl z kolei art.40 ust.2 pkt 2 in fine tej ustawy zezwolenie, o którym mowa dotyczy umieszczenia w pasie drogowym reklam. W świetle obu przepisów i treści wniosku spółki przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Elementem pozytywnej decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych). To jednak czy taka opłata zostaje ustalona, czy też nastąpi "zwolnienie" z niej jest kwestią następczą, uzależnioną od wyniku sprawy administracyjnej – wydania lub odmowy wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy.
Zacytowany już przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przesądza po pierwsze, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez wydanie decyzji, po wtóre wskazuje organ właściwy do jej załatwienia - zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą drogi gminnej.
Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga nr 5 w dawnym jej przebiegu, objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie, była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ustawy o drogach krajowych. Z przedstawionej w odpowiedzi na wniosek ostatecznej decyzji lokalizacyjnej Wojewody Wielkopolskiego nr [...] wynika, że ustalono nową lokalizację drogi krajowej polegającą na budowie obwodnicy w ciągu drogi krajowej nr 5 (osnowa decyzji).
Ostateczną decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie nowo powstałych dwóch jezdni drogi krajowej nr 5. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194 ze zm.) oraz w oparciu o art. 59 ust. 1 i 3 w związku z art. 55 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Rozważenia wymaga, czy w opisanej sytuacji nastąpiło z mocy prawa pozbawienie dotychczasowego odcinka drogi nr 5 kategorii drogi krajowej i zaliczenie tego odcinka drogi do kategorii drogi gminnej. Kwestię te reguluje przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten został dodany art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953), a z uzasadnienia projektu rządowego tej ustawy zmieniającej wynika, że nadanie art. 10 ust. 5 takiego brzmienia wiązało się z dążeniem by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przylegającymi odcinkami dróg.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 5 został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi (decyzja lokalizacyjna), i nowo wybudowany odcinek drogi został oddany do użytkowania (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nowo powstałych jezdni). Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z chwilą oddania do użytkowania nowo powstałego odcinka drogi dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 5 został z mocy prawa zaliczony do kategorii drogi gminnej, której zarządcą drogi w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 tej ustawy jest Burmistrz Miasta i Gminy S..
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i w kolejnym piśmie procesowym, stwierdza, że dla spełnienia przesłanek z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma prawnego znaczenia, czy faktycznie doszło do zastąpienia dotychczasowego odcinka drogi, odcinkiem nowo wybudowanym. Porównanie natężenia ruchu na dotychczasowym odcinku drogi i nowo wybudowanym, przesłanki wyboru alternatywnych tras z wykorzystaniem odcinka dawnej drogi krajowej miały by znaczenie wówczas, gdyby ustawodawca wprowadził warunek faktycznego "zastąpienia" dróg dotychczasowych nowo wybudowanymi. Takiego warunku przepis art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych nie zawiera. O tym czy dany odcinek drogi zostaje zastąpiony nowo wybudowanym decyduje "nowy" przedbieg drogi krajowej określony w decyzji lokalizacyjnej, a nie faktyczne korzystanie z obwodnicy przez kierowców.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Burmistrza Miasta i Gminy S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku spółki Sz. z siedzibą w S. o udzielenie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym drogi nr 5 w miejscowości K. (pkt 1 sentencji). W pozostałym zakresie obejmującym wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku spółki o udzielenie zezwolenia na umieszczenie reklam w pasie drogowym drogi nr 92, wobec cofnięcia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 i art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 270) umorzył postępowanie.