Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz A., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Burmistrzem A. a Burmistrzem B., w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla R. B..
Z treści wniosku wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2018 r. R. B. (dalej: świadczeniobiorca), przebywający w schronisku dla bezdomnych "[D.]" w B. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w A. z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz A. przekazał wniosek świadczeniobiorcy Burmistrzowi B. wskazując, że wprawdzie R. B. widnieje w ewidencji zameldowania na pobyt stały pod adresem: A., ul. [...] do dnia [...] stycznia 2001 r., niemniej jednak na dzień złożenia wniosku o potwierdzenie praw do świadczeń opieki zdrowotnej brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających obecne zamieszkanie świadczeniobiorcy na terenie Gminy A..
Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. Burmistrz B. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie wniosku o potwierdzenie praw do świadczeń opieki zdrowotnej i przekazał sprawę wraz z dokumentacją świadczeniobiorcy Burmistrzowi A. do załatwienia zgodnie z kompetencją.
W tych okolicznościach Burmistrz A., opisanym na wstępie wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość i wskazanie Burmistrza B. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla R. B.. W uzasadnieniu Burmistrz A. wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach), odwołującego się do miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Organ stwierdził, że R. B. jest osobą bezdomną, przebywa w schronisku dla bezdomnych "[D.]" w B. prowadzonym przez C. Oddz. w B.. Powyższe potwierdza decyzja Starosty B. z dnia [...] września 2017 r., zaświadczenie o pobycie czasowym w schronisku z dnia [...] lutego 2018 r. oraz część IV aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2018 r.
W świetle powyższego, zdaniem organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, organem miejscowo właściwym do rozpoznania wniosku świadczeniobiorcy będzie Burmistrz B., a w konsekwencji Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. jako jednostka organizacyjna miasta właściwa rzeczowo do załatwiania spraw z zakresu pomocy społecznej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz B., działając poprzez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (MOPS) w B., wniósł o wskazanie Burmistrza A. jako organu właściwego w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla R. B.. Wskazał, że świadczeniobiorca posiada ostatni stały meldunek w A., ul. [...], natomiast w schronisku "[D.]" w B. ul. [...] przebywa tymczasowo, jednak sam fakt przebywania w schronisku dla osób bezdomnych ze względu na ustawową tymczasowość pobytu nie czyni tego ośrodka, zdaniem MOPS w B., miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy. Dyrektor MOPS dodał, że Gmina A. uznała się wcześniej za właściwą w sprawach świadczeniobiorcy, tj. w tożsamej sprawie wcześniejszej decyzji dotyczącej ubezpieczenia zdrowotnego oraz udzielenia pomocy w formie schronienia. Dyrektor MOPS dodał, że w chwili złożenia wniosku przez R. B. o potwierdzenie prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej toczyło się już prowadzone przez Gminę A. postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku stałego wraz ze składką zdrowotną dla świadczeniobiorcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa R. B. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienie NSA z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17, publ. CBOSA).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że wnioskodawca R. B. jest osobą bezdomną, a więc niemającą obecnie miejsca zamieszkania w rozumieniu przytoczonego powyżej art. 25 ustawy Kodeks cywilny. W przypadku osoby bezdomnej nie może bowiem być mowy o tak rozumianym miejscu zamieszkania, nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienie NSA z 20 października 2016 r., sygn. akt II GW 17/16; także postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OW 78/16; publ. w CBOSA).
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że R. B. do dnia [...] stycznia 2001 r. był zameldowany na pobyt stały pod adresem: A., ul. [...]. Jest to ostatnie miejsce zamieszkania wnioskodawcy, potwierdzone zameldowaniem pod tym adresem na pobyt stały. Obecnie – co najmniej od dnia [...] września 2017 r., na co wskazuje treść decyzji Starosty B. z dnia [...] września 2017 r. dotycząca pozbawienia świadczeniobiorcy statusu osoby bezrobotnej na okres 270 dni – faktycznie przebywa w schronisku dla bezdomnych "[D.]" w B., co potwierdza zaświadczenie o pobycie w schronisku z dnia [...] lutego 2018 r. wystawione przez C. Oddz. w B.. Także w części IV aktualizacji wywiadu środowiskowego świadczeniobiorca jako adres ostatniego zameldowania wskazał A., obok miejsca pobytu w schronisku w B..
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa R. B. do świadczeń opieki zdrowotnej jest Burmistrz A. - jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.