Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Prezydent Miasta L. (reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L.), działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) w skrócie: k.p.a. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Z. poprzez wskazanie Wójta Gminy Z. jako właściwego do rozpatrzenia wniosku T. M. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta L. wskazał, że T. M. w dniu [...] października 2016 r. został przyjęty w trybie nagłym na Oddział Chirurgii Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] w L. i przebywał tam do dnia [...] października 2016 r. W związku z hospitalizacją, pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. placówka medyczna wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem potwierdzenia prawa T. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.).
Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z., przekazał wniosek Samodzielnego Publicznego ZOZ [...] w L., zgodnie z właściwością, do Urzędu Miasta Z..
Burmistrz Miasta Z., pismem z dnia 13 grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., uznał się niewłaściwym miejscowo w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo T. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przekazał wniosek Samodzielnego Publicznego ZOZ [...] w L. Prezydentowi Miasta L. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że po sprawdzeniu w Ewidencji Ludności Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta w Z., stwierdzono, że w dniu [...] lipca 2014 r. decyzją Burmistrza Miasta T. M. został wymeldowany z pobytu stałego z adresu [...] Z., [...] oraz że nie posiada on miejsca zameldowania, nie sposób również ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 459). Organ uzyskał ponadto informację, że świadczeniobiorcy Prezydent Miasta L. wydał dowód osobisty ważny do dnia [...] października 2026 r.
W odpowiedzi Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. (MOPR) pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. odniósł się do przesłanego wniosku podnosząc, iż T. M. jest osobą bezdomną, co przesądza za tym, iż organem właściwym do wydania decyzji poświadczającej prawo do opieki zdrowotnej ze środków publicznych jest Gmina Z., jako miejsce ostatniego zameldowania świadczeniobiorcy na pobyt stały. MOPR w L. podniósł również, iż podstawą decyzji administracyjnej potwierdzającej prawo do opieki zdrowotnej ze środków publicznych jest między innymi przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie, czy spełnione jest kryterium dochodowe, wynikające z art. 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.). Z uwagi na to, że T. M. nie figuruje w bazie świadczeniobiorców MOPR w L. i nie można nawiązać z nim żadnego kontaktu, nie jest możliwe rozpoznanie jego sytuacji życiowej.
Burmistrz Miasta Z. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.
W ocenie Prezydenta Miasta L. T. M. jest osobą bezdomną, w myśl art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, a zgodnie z art. 101 ust. 2 tej ustawy, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo gminą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania. Natomiast fakt wydania Tomaszowi Mieczkowskiemu przez Prezydenta Miasta L. dowodu osobistego nie przesądza o jego zamieszkaniu na terenie Gminy L. Dowód osobisty można w obecnym stanie prawnym wyrobić w dowolnej gminie na terenie całego kraju. Powyższe, zdaniem Prezydenta Miasta L. uzsadnia wskazanie Wójta Gminy Z. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku T. M..
W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Z. w pierwszej kolejności wskazał, iż negatywny spór kompetencyjny zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Burmistrzem Miasta Z., a nie, jak wadliwie wskazuje we wniosku Dyrektor MOPR w L., Wójtem Gminy Z. Dyrektor MOPR w L. błędnie bowiem we wniosku posługuje się zamiennie nazwami Burmistrz Miasta Z., Burmistrz Gminy Z., Wójt Gminy Z. Burmistrz Miasta Z. odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku przez Prezydenta Miasta L. stwierdził, że za bezzasadny należy uznać pogląd wskazujący na właściwość wójta (burmistrza, prezydenta) gminy ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy, w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż przepis ten nie odnosi się do sytuacji udzielenia świadczeń medycznych.
Mając powyższe na uwadze Burmistrz Miasta Z. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. jako właściwego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo T. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy o potwierdzenie prawa T. M. do świadczeń opieki zdrowotnej, co powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Przed odniesieniem się do argumentów stron sporu należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega okoliczność, że Gmina Miasto Z. i Gmina Z. są dwiema odrębnymi jednostkami samorządu terytorialnego, których organami wykonawczymi są odpowiednio Burmistrz Miasta Z. i Wójt Gminy Z., wykonujący swoje zadania przy pomocy Urzędu Miasta Z. i Urzędu Gminy Z. Urzędy obydwu gmin mieszczą się pod tym samym adresem w Z. przy ul. [...]. Niemniej jednak, Sąd kasacyjny rozpoznaje wniosek w takim kształcie, jak został wniesiony przez wnioskodawcę tj. Prezydenta Miasta L., który jako stronę sporu o właściwość wskazał Wójta Gminy Z..
Istota sporu o właściwość między Prezydentem Miasta L. a Wójtem Gminy Z. sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy miejscowo do wydania decyzji potwierdzającej prawo T. M. do świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu).
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, odpowiedzi na ten wniosek oraz z dokumentacji nadesłanej przy tych pismach wynika, że ostatnim znanym adresem zamieszkania T. M., wskazanym we wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Z., [...]. Z mieszkania tego świadczeniobiorca został wymeldowany decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2014 r. Jednocześnie w sprawie ustalono, że T. M. nie posiada innego adresu zameldowania oraz że Prezydent Miasta L. wydał świadczeniobiorcy dowód osobisty ważny do dnia [...] października 2026 r.
W sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, konieczne jest zastosowanie reguł ustalania właściwości organów, które zostały określone w art. 21 § 1 pkt 3 lub w art. 21 § 2 k.p.a.
Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy właściwy jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju – właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, natomiast jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu – właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że brak jest możliwości powiązania centrum spraw życiowych świadczeniobiorcy z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Nie ustalono również miejsca pobytu T. M. – jako osoby bezdomnej.
Z kolei według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
W tej sprawie zdarzeniem powodującym wszczęcie postępowania było przyjęcie T. M. w trybie nagłym na Oddział Chirurgii Samodzielnego Publicznego ZOZ [...] w L. i udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie objętym wnioskiem świadczeniobiorcy, tj. w dniach [...] – [...] października 2016 r.
Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo T. M. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta L. – jako organ właściwy ze względu na miejsce, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania w sprawie – zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a. (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r., sygn. akt II GW 26/16; publ. CBOSA).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.