Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 maja 2018 r. Burmistrz Gminy i Miasta A, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta A a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej również: GDDKiA), przez wskazanie tego ostatniego jako organu właściwego w sprawie o wydanie decyzji (zezwolenia) na lokalizację w pasie drogowym obiektów lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu.
Z akt wynika, że B S.A. złożyła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o wyrażenie zgody na umieszczenie urządzeń energetycznych - odcinek niskiego napięcia na terenie działek: [...] - w pasie drogi technicznej przy drodze krajowej E77 - kilometraż 412+540 – 412+800.
Pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r., GDDKiA - na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) - przekazał sprawę do rozpoznania Burmistrzowi Gminy i Miasta A jako organowi właściwemu. Generalny Dyrektor stwierdził, że wniosek dotyczy lokalizacji projektowanej linii elektroenergetycznej kablowej niskiego napięcia w pasie drogowym drogi lokalnej - w strefie drogi krajowej S7. Przyznał, że wyżej opisane działki, są własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie GDDKiA, lecz wskazał, że nie ma to znaczenia dla ustalenia zarządcy drogi.
Zdaniem Burmistrza, droga znajdująca się na wyżej wymienionych działkach, nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych, co w myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej: u.d.p.) sprawia, że Burmistrz Gminy i Miasta A nie jest jej zarządcą. Ponadto z art. 8 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy wynika, że drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi a zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
Kierując się powyższymi zapisami u.d.p. oraz zapisami w ewidencji gruntów dotyczącymi wskazanych wyżej działek, Burmistrz Gminy i Miasta uznał, że nie jest organem właściwym w sprawie.
Odpowiadając na wniosek - pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r. - GDDKiA wskazał, że przedmiotowy w sprawie ciąg drogowy z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej nr S7 odcinek [...] stał się z mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych drogą gminną. Omawiana droga wybudowana została pomiędzy istniejącymi drogami gminnymi, w celu stworzenia sieci dróg do obsługi ruchu lokalnego, z chwilą oddania do użytkowania drogi ekspresowej. Organ podniósł, że jest zarządcą wyłącznie dróg krajowych co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Do pisma dołączono plan orientacyjny (mapy google) i mapę geodezyjną z ewidencji gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Nie ulega przy tym kwestii, że podmiotami sporów o właściwość są organy jednostek samorządu terytorialnego, natomiast podmiotami sporów kompetencyjnych są z jednej strony organy jednostek samorządu terytorialnego lub samorządowe kolegia odwoławcze, a z drugiej - organy administracji rządowej wszystkich szczebli. Zasadnie też przyjmuje się, że spory przewidziane art. 4 p.p.s.a., to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między sporzącymi się organami co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.
Spory, o których mowa w powołanym przepisie mają miejsce gdy przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy (spór pozytywny), albo też kiedy każdy z tych organów uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny), prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi.
Przypomnieć należy nadto, że do sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporach tych można mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy.
W rozpatrywanym przypadku negatywny spór kompetencyjny - pomiędzy Burmistrzem Gminy i Miasta A a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - powstał w związku z wnioskiem B S. A. [...] o wyrażenie zgody na umieszczenie urządzeń energetycznych w pasie drogowym.
Bezsprzecznie w świetle art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
W świetle powołanych regulacji poza sporem pozostaje - co należy podkreślić - że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację przyłącza elektroenergetycznego w pasie drogowym jest zarządca drogi. Nie jest też kwestionowane, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi - a zatem jednocześnie organem właściwym w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku - jest kategoria, do której droga została zaliczona (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt II GW 12/18 oraz powołane tam postanowienie NSA z dnia 24 maja 2013, sygn. akt I OW 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarząd drogami publicznymi nie jest przy tym wynikiem przysługiwania tytułu własności do danej drogi publicznej, lecz wynikiem zaliczenia drogi do jednej z ustawowo określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych kategorii dróg (por. powołane postanowienie w sprawie II GW 12/18 oraz postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ.- jak wyżej).
Z treści stanowisk prezentowanych przez sporzące się w niniejszej sprawie organy wynika, że nie istnieje pomiędzy nimi rozbieżność prawnych stanowisk co do kompetencji organów odnośnie do wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń energetycznych. Obydwa organy zgodnie prezentują bowiem pogląd - jak już wskazano - że organem właściwym w tej materii jest zarządca drogi. Spór w istocie dotyczy zaś kategorii drogi, pasa której zgłoszony wniosek dotyczy, a w konsekwencji sporne jest kto jest zarządcą tej drogi.
Przypomnieć mianowicie należy, że wnioskodawca wskazał na zamiar umieszczenia urządzeń energetycznych, odcinek linii niskiego napięcia na terenie wskazanych działek usytuowanych "w pasie drogi technicznej przy drodze krajowej E77 - kilometraż 412+540-412+800".
W ocenie GDDKiA wniosek dotyczy lokalizacji linii elektroenergetycznej kablowej nN w pasie drogowym drogi lokalnej - w strefie drogi krajowej nr S7 (gmina A) - co zgodnie z przepisem art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje - zdaniem tego organu - na kompetencje Burmistrza Gminy i Miasta A. Zdaniem Burmistrza z kolei droga nie została zaliczona do dróg gminnych - jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, zarządzanie którą należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
Odnosząc się do stanowisk organów, zaprezentowanych odnośnie kategorii drogi, pasa której wniosek dotyczy, trzeba wskazać, że w myśl art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Według ust. 2 natomiast budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
Stosowanie z kolei do art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży.
W myśl zaś art. 19 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Treść tych przepisów nie przesądza jednak o kategorii drogi wskazanej we wniosku, który skutkował rozpoznawanym sporem między organami.
Należy natomiast mieć na względzie, że skoro - jak już wskazano - niespornie organem kompetentnym do wydania decyzji na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest zarządca drogi, a określenie zarządcy zależy od kategorii drogi, to ustalenie tej kategorii - dla potrzeb wskazania organu właściwego do wydania stosownego zezwolenia - jest kwestią faktu.
Trzeba też wskazać, że materię zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art.
- 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art.
- 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania (zaliczania drogi do kategorii) przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
W materiałach sprawy brak natomiast dokumentów, które jednoznacznie przesądzałyby tę kwestię. Kiedy zaś nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego, nie ma tożsamości sprawy.
Tak więc rozbieżność stanowisk między sporzącymi się organami dotyczy nie określonego ustawą zakresu ich działania ale zasadniczego elementu stanu faktycznego sprawy, tj. w pasie której drogi (krajowej/gminnej/wewnętrznej) ma być usytuowana wnioskowana linia elektroenergetyczna - a w konsekwencji który organ jest zarządcą tej drogi.
Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że wniosek Burmistrza Gminy i Miasta A - jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. - winien zostać oddalony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.