Uzasadnienie
Pismem z 3 marca 2021 r. Burmistrz C., na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), wniósł o wskazanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy właściwy do rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo A. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz C. czy Burmistrz Miasta M. Według Burmistrza C. z niżej wskazanych względów przyjąć należy, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.
Dz. U. z 2020 r. poz. 1398), jest Burmistrz Miasta M. Burmistrz C. wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w M., powołując się m.in. na art. 54 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, przekazał do Centrum Usług Społecznych w C. wniosek Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej A. W., który od [...] stycznia 2021 r. przebywał na Oddziale Chirurgii.
W toku podjętych czynności ustalono, że A. W. ostatnie zameldowanie na pobyt stały miał w miejscowości S. [...] (Gmina C.) do marca 2007 r. (informacja z UM w C. - Ewidencja Ludności). Z nadesłanej przez MOPS B. dokumentacji, w tym oświadczenia A. W., wynika że przebywa on na terenie gminy M. od 10 lat, gdzie podejmował prace dorywcze i zamieszkiwał w pustostanie. Według tamtejszego Ośrodka, nigdy nie korzystał z pomocy finansowej. Ponadto nigdy nie został zidentyfikowany jako osoba bezdomna. Jak wynika z jego pisemnego oświadczenia, nie jest on bezrobotnym zarejestrowanym w Urzędzie Pracy i nie posiada ubezpieczenia zdrowotnego.
Okoliczności stanu faktycznego sprawy bezspornie zdaniem Burmistrza C. wskazują, że w M. koncentrowało się centrum życiowe A. W., gdzie mieszkał oraz pracował. Brak jest również jakichkolwiek okoliczności mogących obiektywnie potwierdzić jego zamiar pobytu w C., zerwał bowiem wszelkie więzi i relacje rodzinne oraz z innymi osobami.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Burmistrz Miasta M. wniósł o ustalenie, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie z wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B., jest Burmistrz C. Z uzasadnienia wniosku Burmistrza C., według Burmistrza Miasta M. wynika, że A. W. jest osobą bezdomną przebywająca na terenie gminy M. od stycznia 2010 r., niemniej jednak nie wskazano faktycznego miejsca jego zamieszkania, informowano jedynie o pomieszkiwaniu w pustostanie niebędącym lokalem mieszkalnym, który można by uznać za miejsce zamieszkiwania. Nie podano miejsca położenia tego pustostanu, więc nie wiadomo, czy był on położony na terenie Gminy M., która obejmuje tereny podmiejskie i wiejskie otaczające miasto M., czy na terenie Gminy Miejskiej M., a są to dwie różne osoby prawne.
Jednocześnie nie wykazano, jakoby kiedykolwiek A. W. był zameldowany na terenie Gminy Miejskiej, a stwierdzenia dotyczące jego zamieszkiwania na stałe na terenie Gminy Miejskiej M. jej Burmistrz uznał za bezpodstawne. A. W. nie figurował również jako osoba zarejestrowana w tamtejszym Urzędzie Pracy, czy też osoba korzystająca ze wsparcia MOPS w M., a więc nie ma potwierdzenia jego faktycznego przebywania na terenie miasta M. Na wniosek MOPS w M. 1 kwietnia 2021 r. pracownik MOPS w B. przeprowadziła z A. W. wywiad oraz odebrała od niego własnoręcznie sporządzone pisemne oświadczenie dotyczące jego stanu osobistego, rodzinnego i materialnego, w tym miejsca zamieszkania. Z dokumentów tych zdaniem Burmistrza Miasta M. wynika, że A. W. był osobą bezdomną, przebywał tam gdzie mógł dostać pracę, mieszkał w różnych miejscach, często w budynkach gospodarczych. Nigdy nie wskazał jakiegokolwiek miejsca, które uważałby za swoje miejsce zamieszkania.
W takiej sytuacji, za gminę właściwą do rozpoznania sprawy z wniosku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Burmistrz Miasta M. uznał gminę ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, a w rozpoznawanym przypadku taką gminą jest Gmina C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego w B. z 21 stycznia 2021 r. o potwierdzenie prawa A. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 24 marca 2021 r., sygn. akt II GW 66/20).
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej), w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawo o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 powołanej ustawy, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości oraz prowadzenia zakładu pracy - właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu.
W sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Trzeba też wyjaśnić, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Pod pojęciem miejsca pobytu (dobrowolnego lub przymusowego) rozumie się zaś miejscowość, w której osoba przebywa przez pewien czas, jednakże bez zamiaru stałego pobytu.
W ocenie NSA w rozpoznawanym przypadku brak jest niespornych okoliczności faktycznych, które pozwalałyby na określenie miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu świadczeniobiorcy w wyżej przedstawionym znaczeniu.
Przyjąć zatem należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej – trzeba ustalić się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Nie ulega wątpliwości, że "miejsce zamieszkania" – w przedstawionym wyżej rozumieniu - nie sprowadza się zatem automatycznie do miejsca zameldowania.
Co do zasady podzielić bowiem należy pogląd, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia NSA z 4 września 2012 r., I OW 100/12).
Przy braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania w oparciu o tego typu okoliczności zasadne jest jednak przyjęcie, że fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi potwierdzenie tego, że dana osoba przebywa/przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, była Gmina C. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest Burmistrz C. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.