Uzasadnienie
Pismami z dnia 2 stycznia 2013 r. Z. C. i W. Spółka z o.o. w Z. złożyło równolegle do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Białymstoku, zwanej dalej "GDDKiA" i do Burmistrza Miasta Z., zwanego dalej "burmistrzem", wnioski o wydanie warunków umieszczenia odcinka kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ulicy O. w Z. od ulicy P. do stacji paliw. W myśl art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zgodnie z art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. burmistrz uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, o czym zawiadomił wnioskodawcę oraz GDDKiA. Według burmistrza ulica O., przez którą przebiegała droga krajowa nr 8, utraciła wspomniany charakter, stając się drogą gminną, a to z uwagi na przekazanie w dniu 2 października 2012 r. nowo wybudowanej w ciągu drogi krajowej nr 8 obwodnicy Z. i W. Burmistrz powołał się na przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Tym samym burmistrz stał się zarządcą ulicy O. w Z. Nie godząc się z tym stanowiskiem GDDKiA złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie jej za organ właściwy w sprawie. Zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a., spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a." (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W świetle art. 15 § 1 pkt 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4.
Według GDDKiA, ulica O. (odcinek dawnej drogi krajowej nr 8) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr 63 do skrzyżowania z ul. K., jest drogą krajową, która po wybudowaniu obwodnicy Z. i W. zapewnia ciągłość drogi krajowej nr 63 w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w nawiązaniu do ust.
- Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, do dróg krajowych zalicza się drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych. W świetle ust. 3 powołanego artykułu, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych.
W odpowiedzi na wniosek burmistrz podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o wskazanie go za organ właściwy do załatwienia sprawy. Jak podniósł, przed wybudowaniem obwodnicy Z. ulica O. w Z. znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr 8. W dniu 2 października 2012 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie [...] wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8 od km 575+550 do km 586+620 wraz z łącznicami węzłów oraz [...] wybudowanego odcinka drogi krajowej nr 63 od km 164+600 do 168+600.
Według burmistrza odcinek nowo wybudowany od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr 63 na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O. nie został zaliczony, z mocy prawa, do kategorii drogi krajowej na mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie leży w ciągu drogi krajowej nr 63, jak tego wymaga wspomniany przepis. Nie istnieje też jakikolwiek akt prawny, zgodnie z którym przebieg drogi krajowej nr 63 przebiega ulicą O. Będąc drogą gminną w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie ma prawnych możliwości ustalenia tą ulicą przebiegu drogi krajowej. Nowo wybudowany odcinek od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr 63 na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O. nie jest drogą krajową, lecz dwoma odcinkami dróg. Jeden odcinek łączy drogę krajową nr 63 z obwodnicą Z. S8, drugi odcinek łączy obwodnicę Z. S8 z ulicą O. W związku z powyższym odcinek dawnej drogi krajowej nr 8, tj. ul. O. został pozbawiony dotychczasowej kategorii, zaś burmistrz jest jej zarządcą i tym samym organem właściwy w sprawie wydania decyzji o umieszczenie urządzenia w drodze gminnej. Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uznając się za organ administracji właściwy w sprawie, nie oparł swojego stanowiska na przepisie prawa, lecz wnioskowaniu, że oddając do użytkowania odcinki nowo wybudowane dróg, przebieg dróg można ustalić w dowolny sposób, wykraczający zdaniem Burmistrza poza regulacje prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa pozostaje w związku z ulicą O., w odniesieniu do której oba organy wnioskują o uznanie ich za zarządców tej drogi (sygn. akt II GW 1/13, II GW 2/13, II GW 3/13, II GW 4/13). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie tych praw w celu ich łącznego rozpoznania.
Ulica O. w Z., co jest niesporne w sprawie, znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr 8. W celu odciążenia znacznego natężenia ruchu drogowego na tej ulicy została wybudowana obwodnica, której zadaniem było rozprowadzenie głównego nurtu ruchu drogowego po drodze krajowej nr 8 przebiegającej przez Z. poza centralną częścią tego miasta, a więc bez potrzeby korzystania z ulicy O. W dniu 2 października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie [...] wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8 od km 575+550 do km 586+620 wraz z łącznicami węzłów oraz [...] wybudowanego odcinka drogi krajowej nr 63 od km 164+600 do 168+600.
W następstwie oddania do użytku wspomnianej obwodnicy, przejmującej główny nurt ruchu drogowego na drodze krajowej nr 8 przebiegającej dotychczas przez ulicę O. w Z., ulica ta utraciła status drogi krajowej, stając się tym samym drogą gminną, stosownie do przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
W wyroku z dnia 6 września 2005 r., sygn. K 46/04 Trybunał Konstytucyjny uznał omawiany wyżej przepis za zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (OTK-A 2005/8/89, Dz.U.2005/181/1525). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, przepis art. 10 ust. 5 o drogach publicznych wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Każdorazowe bowiem zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina, odcinkiem nowym, wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następuje z mocy prawa, co oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś - automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności. Właściciel nie ma przy tym wyboru zarówno co do możliwości samego nabycia własności, jak i co do tego, jakie koszty będzie ponosił na utrzymanie drogi, ponieważ w tym zakresie powinności zarządcy drogi są w poważnej mierze determinowane normatywnie.
W zaistniałych zmianach realiów komunikacyjnych na drodze krajowej nr 8, przebiegającej przez Z., Naczelny Sąd Administracyjny za mało przekonywającą uznał argumentację GDDKiA, zmierzającą do utrzymania dotychczasowego statusu ulicy O., jako drogi krajowej, gdyż ten status ulica ta utraciła z chwilą oddania do użytku omawianej obwodnicy, zgodnie z art. 10 ust. 5 wspomnianej ustawy. W szczególności brak jest uzasadnionych podstaw dla uwzględnienia stanowiska GDDKiA opartego na przepisie art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w nawiązaniu do ust.
- Według GDDKiA, jak już wskazano, ulica O. (odcinek dawnej drogi krajowej nr 8) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr 63 do skrzyżowania z ul. K., jest drogą krajową, która po wybudowaniu obwodnicy Z. i W. zapewnia ciągłość drogi krajowej nr 63 w rozumieniu powołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko to nie jest jednakże oparte na dostatecznych podstawach. Zgodzić się bowiem należy z burmistrzem, według którego odcinek nowo wybudowany od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr 63 na km 164+600 do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O. nie został zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi krajowej na mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie leży w ciągu drogi krajowej nr 63, jak tego wymaga wspomniany przepis. Wspomniany odcinek drogi nie jest drogą krajową, lecz dwoma odcinkami dróg. Jeden odcinek łączy drogę krajową nr 63 z obwodnicą Z. S8, drugi odcinek łączy obwodnicę Z. S8 z ulicą O. Ponadto, na co trafnie wskazuje burmistrz, nie wybudowano jeszcze dalszego odcinka drogi, który zapewniłby bezpośrednią ciągłość przebiegu drogi krajowej nr 63, tj. do połączenia z A. W. P. Nie istnieje również jakikolwiek akt prawny, zgodnie z którym droga krajowa nr 63 miałaby przebiegać ulicą O. W tym stanie sprawy właściwym organem dla rozpoznania wniosku Z. C. i W. Spółki z o.o. w Z. jest burmistrz.