Uzasadnienie
Pismami z dnia 2 stycznia 2013 r. Z. C. i W. Spółka z o.o. w Z. złożyło równolegle do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B., zwanej dalej "GDDKiA" i do Burmistrza Miasta Z., zwanego dalej "burmistrzem", wnioski o wydanie warunków umieszczenia w pasie drogowym ulicy O. w Z. wodociągu. W myśl art. 20 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) do zarządcy drogi należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Zgodnie z art. 39 ust. 3 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. burmistrz uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, o czym zawiadomił wnioskodawcę oraz GDDKiA. Według burmistrza ulica O., przez którą przebiegała droga krajowa nr [...], utraciła wspomniany charakter, stając się drogą gminną, a to z uwagi na przekazanie w dniu [...] października 2012 r. nowo wybudowanej w ciągu drogi krajowej nr [...] obwodnicy Z. i W. Burmistrz powołał się na przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Tym samym burmistrz stał się zarządcą ulicy O. w Z. Nie godząc się z tym stanowiskiem GDDKiA złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie jej za organ właściwy w sprawie. Zgodnie z art. 22 § 2 k.p.a., spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a." (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W świetle art. 15 § 1 pkt 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4.
Według GDDKiA, ulica O. (odcinek dawnej drogi krajowej nr [...]) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr [...] do skrzyżowania z ul. K., jest drogą krajową, która po wybudowaniu obwodnicy Z. i W. zapewnia ciągłość drogi krajowej nr [...] w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w nawiązaniu do ust.
3. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, do dróg krajowych zalicza się drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych. W świetle ust. 3 powołanego artykułu, minister właściwy do spraw transportu po zasięgnięciu opinii właściwych zarządów województw, a w miastach na prawach powiatu - właściwych prezydentów miast, w drodze rozporządzenia, ustala przebieg istniejących dróg krajowych, w celu zapewnienia ciągłości dróg krajowych.
W odpowiedzi na wniosek burmistrz podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o wskazanie go za organ właściwy do załatwienia sprawy. Jak podniósł, przed wybudowaniem obwodnicy Z. ulica O. w Z. znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr [...]. W dniu [...] października 2012 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie [...] wybudowanego odcinka drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...] wraz z łącznicami węzłów oraz [...] wybudowanego odcinka drogi krajowej nr [...] od km [...] do [...].
Według burmistrza odcinek nowo wybudowany od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr [...] na km [...] do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O. nie został zaliczony, z mocy prawa, do kategorii drogi krajowej w myśl na mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie leży w ciągu drogi krajowej nr [...], jak tego wymaga wspomniany przepis. Nie istnieje też jakikolwiek akt prawny, zgodnie z którym przebieg drogi krajowej nr [...] przebiega ulicą O. Będąc drogą gminną w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie ma prawnych możliwości ustalenia tą ulicą przebiegu drogi krajowej. Nowo wybudowany odcinek od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr [...] na km [...] do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O. nie jest drogą krajową, lecz dwoma odcinkami dróg. Jeden odcinek łączy drogę krajową nr [...] z obwodnicą Z., drugi odcinek łączy obwodnicę Z. z ulicą O. W związku z powyższym odcinek dawnej drogi krajowej nr [...], tj. ul. O. został pozbawiony dotychczasowej kategorii, zaś burmistrz jest jej zarządcą i tym samym organem właściwym w sprawie wydania decyzji o umieszczenie urządzenia w drodze gminnej.
Natomiast Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, uznając się za organ administracji właściwy w sprawie, nie oparł swojego stanowiska na przepisie prawa, lecz wnioskowaniu, że oddając do użytkowania odcinki nowo wybudowane dróg, przebieg dróg można ustalić w dowolny sposób wykraczający, zdaniem Burmistrza, poza regulacje prawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa pozostaje w związku z ulicą O., w odniesieniu do której oba organy wnioskują o uznanie ich za zarządców tej drogi (sygn. akt II GW 1/13, II GW 2/13, II GW 3/13, II GW 4/13). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 111 § 2 p.p.s.a., zarządził połączenie tych praw w celu ich łącznego rozpoznania.
Ulica O. w Z., co jest niesporne w sprawie, znajdowała się w ciągu drogi krajowej nr [...]. W celu odciążenia znacznego natężenia ruchu drogowego na tej ulicy została wybudowana obwodnica, której zadaniem było rozprowadzenie głównego nurtu ruchu drogowego po drodze krajowej nr [...] przebiegającej przez Z. poza centralną częścią tego miasta, a więc bez potrzeby korzystania z ulicy O. W dniu [...] października 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał dwie decyzje o pozwoleniu na użytkowanie [...] wybudowanego odcinka drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...] wraz z łącznicami węzłów oraz [...] wybudowanego odcinka drogi krajowej nr [...] od km [...] do [...].
W następstwie oddania do użytku wspomnianej obwodnicy, przejmującej główny nurt ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] przebiegającej dotychczas przez ulicę O. w Z., ulica ta utraciła status drogi krajowej, stając się tym samym drogą gminną, stosownie do przepisu art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W myśl tego przepisu, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
W wyroku z dnia 6 września 2005 r., sygn. K 46/04 Trybunał Konstytucyjny uznał omawiany wyżej przepis za zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (OTK-A 2005/8/89, Dz.U.2005/181/1525). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, przepis art. 10 ust. 5 o drogach publicznych wyraża zasadę nabywania ex lege przez gminę własności dróg należących dotychczas do Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 2a ustawy o drogach publicznych). Każdorazowe bowiem zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina, odcinkiem nowym, wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następuje z mocy prawa, co oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś - automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.
Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności. Właściciel nie ma przy tym wyboru zarówno co do możliwości samego nabycia własności, jak i co do tego, jakie koszty będzie ponosił na utrzymanie drogi, ponieważ w tym zakresie powinności zarządcy drogi są w poważnej mierze determinowane normatywnie.
W zaistniałych zmianach realiów komunikacyjnych na drodze krajowej nr [...], przebiegającej przez Z., Naczelny Sąd Administracyjny za mało przekonywającą uznał argumentację GDDKiA, zmierzającą do utrzymania dotychczasowego statusu ulicy O., jako drogi krajowej, gdyż ten status ulica ta utraciła z chwilą oddania do użytku omawianej obwodnicy, zgodnie z art. 10 ust. 5 wspomnianej ustawy. W szczególności brak jest uzasadnionych podstaw dla uwzględnienia stanowiska GDDKiA opartego na przepisie art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w nawiązaniu do ust.
3. Według GDDKiA, jak już wskazano, ulica O. (odcinek dawnej drogi krajowej nr [...]) na odcinku od nowo wybudowanej drogi krajowej nr [...] do skrzyżowania z ul. K. jest drogą krajową, która po wybudowaniu obwodnicy Z. i W. zapewnia ciągłość drogi krajowej nr [...] w rozumieniu powołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Stanowisko to nie jest jednakże oparte na dostatecznych podstawach. Zgodzić się bowiem należy z burmistrzem, według którego odcinek nowo wybudowany od skrzyżowania o ruchu okrężnym na drodze krajowej nr [...] na km [...] do skrzyżowania o ruchu okrężnym z ulicą O. nie został zaliczony z mocy prawa do kategorii drogi krajowej na mocy art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie leży w ciągu drogi krajowej nr [...], jak tego wymaga wspomniany przepis. Wspomniany odcinek drogi nie jest drogą krajową, lecz dwoma odcinkami dróg. Jeden odcinek łączy drogę krajową nr [...] z obwodnicą Z., drugi odcinek łączy obwodnicę Z. z ulicą O. Ponadto, na co trafnie wskazuje burmistrz, nie wybudowano jeszcze dalszego odcinka drogi, który zapewniłby bezpośrednią ciągłość przebiegu drogi krajowej nr [...], tj. do połączenia z [...]. Nie istnieje również jakikolwiek akt prawny, zgodnie z którym droga krajowa nr [...] miałaby przebiegać ulicą O. W tym stanie sprawy właściwym organem dla rozpoznania wniosku Z. C. i W. Spółki z o.o. w Z. jest burmistrz.