Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Dyrektor lub GDDKiA) wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Myślenickim (dalej: Starosta) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Ł. P. będącego właścicielem firmy L. (dalej: uczestnik) w sprawie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu pn. "Organizacja ruchu na czas wykonania przyłącza energetycznego w pasie drogi krajowej nr 7 w Myślenicach oraz w pasie drogi gminnej ul. Galla Anonima w Myślenicach" poprzez wskazanie Starosty jako organu właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku.
W uzasadnieniu Dyrektor podniósł, że w dniu 15 grudnia 2021 r. do GDDKiA Oddział w Krakowie wpłynął wniosek uczestnika w sprawie uzgodnienia projektu czasowej organizacji ruchu pn. "Organizacja ruchu na czas wykonania przyłącza energetycznego w pasie drogi krajowej nr 7 w Myślenicach oraz w pasie drogi gminnej ul. Galla Anonima w Myślenicach" Po analizie wniosku ustalono, że Dyrektor nie jest organem zarządzającym ruchem na wskazanych we wniosku ulicach miasta Myślenice, co skutkuje tym, że nie jest organem właściwym do wydania opinii oraz zatwierdzenia przedłożonego projektu organizacji ruchu. Dyrektor wskazał, że ulica Galla Anonima, która w ocenie Starosty jest łącznikiem drogi krajowej z drogą powiatową, pełni wyłącznie funkcję lokalną, nie ma charakteru drogi tranzytowej, a funkcję zarządcy drogi w odniesieniu do niej pełni Gmina Myślenice na mocy porozumienia zawartego 27 lutego 2012 r. W ocenie Dyrektora, skoro na mocy tego porozumienia zarządzanie drogą zostało przekazane Gminie, to zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), zarządzanie ruchem leży w kompetencji właściwego starosty.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Myślenicki wniósł o wskazanie Dyrektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku uczestnika.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że złożony do Starostwa w dniu 15 grudnia 2021 r. wniosek w sprawie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu pn. ""Organizacja ruchu na czas wykonania przyłącza energetycznego w pasie drogi krajowej nr 7 w Myślenicach oraz w pasie drogi gminnej ul. Galla Anonima w Myślenicach" z ul. Piłsudskiego w Myślenicach zlokalizowanego na działkach nr 1066/9 i 1181/1, które – według ewidencji gruntów – są własnością Skarbu Państwa w zarządzie GDDKiA Oddział w Krakowie. Starosta wskazał, że łącznica drogi krajowej (DK-7) z drogą powiatową ul. Piłsudskiego nie posiada nazwy "ul. Galla Anonima", nie stanowi własności Gminy Myślenice i nie została zaliczona odpowiednią uchwałą Rady Gminy do kategorii drogi gminnej, lecz cały czas posiada kategorię drogi krajowej, będąc częścią drogi krajowej DK7, a przy tym łącznik ten zlokalizowany jest w części na dużej działce drogowej nr 1066/9, znajdującej się w ciągu tzw. "Zakopianki". Z kolei jedna z działek łącznicy DK7 o nr 1181/1 łączy się z działką nr 1132, na której zlokalizowana jest droga kategorii powiatowej o nr K1977 – ul. Piłsudskiego w Myślenicach będąca w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w Myślenicach. Połączenie łącznicy DK7 z drogą powiatową – ul. Piłsudskiego w Myślenicach jest skrzyżowaniem. Starosta wskazał również na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 16 marca 2007 r., w którym stwierdza się, że jako jednostka Skarbu Państwa powołana statutowo do zarządzania drogami krajowymi, zarządza ona m.in. drogą krajową nr 7 tzw. "Zakopianką" wraz z łącznicami z tej drogi. W tych okolicznościach Starosta, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek uczestnika do GDDKiA Oddział w Krakowie celem załatwienia zgodnie z właściwością. Natomiast Dyrektor, uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy, wniósł do NSA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Starosta Myślenicki wskazał także, że uwzględnił w części wniosek o zatwierdzenie projektu tymczasowej organizacji ruchu i zatwierdził tę organizację w odniesieniu do odcinków dróg gminnych i powiatowych, bowiem właściwość Starosty w tym względzie wynikała wprost z przepisu art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast nie mógł zatwierdzić organizacji ruchu w pozostałym zakresie, tj. odnośnie obu łącznic drogi krajowej DK7 z drogą powiatową 1977K, stanowiących część drogi krajowej DK7 położonych w obrębie skrzyżowania wielopoziomowego, dla których w świetle art. 10 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym organem właściwym do zatwierdzenia organizacji ruchu jest GDDKiA. Obie łącznice DK7 nie stanowią aktualnie dróg gminnych, bowiem grunty, na których są położone nie stanowią własności Gminy Myślenice, nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych odrębną uchwałą rady gminy i nie posiadają właściwego numeru drogi gminnej nadanego przez Zarząd Województwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, której istota – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).
Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, w której zaistniał spór negatywny w przedstawionym powyżej tego rozumieniu, albowiem ani Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ani Starosta Myślenicki nie uznały się za właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu pn. "Organizacja ruchu na czas wykonania przyłącza energetycznego w pasie drogi krajowej nr 7 w Myślenicach oraz w pasie drogi gminnej ul. Galla Anonima w Myślenicach", za organ właściwy do załatwienia sprawy z tego wniosku trzeba uznać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, o czym przekonują następujące argumenty.
W punkcie wyjścia oraz w kontekście treści żądania zawartego w wymienionym wniosku za uzasadnione trzeba uznać odwołanie się do art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, którego przedmiot dotyczy zarządców dróg, ich właściwości, zadań i kompetencji.
W rozumieniu ust. 1 tego przepisu prawa, zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, iż zarządcami dróg – zasadniczo, albowiem z zastrzeżeniem, o którym mowa w ust. 3, 5, 5a i 8 – są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- wojewódzkich – zarząd województwa;
- powiatowych – zarząd powiatu;
- gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Co przy tym istotne z punktu widzenia istoty oraz przedmiotu zaistniałego w sprawie sporu kompetencyjnego, z ust. 4 art. 19 przywołanej ustawy wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość przekazywania obowiązku zarządzania drogą między – co trzeba podkreślić – wymienionymi zarządcami dróg publicznych w trybie porozumienia co, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, tworzy w praktyce warunki odstąpienia od przywołanej powyżej zasady, a mianowicie, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania drogą – co do zasady – jest powiązana z woli ustawodawcy z ustawowo określoną kategorią, do której została zaliczona droga publiczna. W trybie porozumienia, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, dochodzi bowiem do przeniesienia oznaczonych zadań publicznych na tę stronę porozumienia (zarządcę drogi, w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), która wyraziła wolę oraz zgodę odnośnie do ich przejęcia. W rezultacie zawarcia porozumienia i przekazania zadania – bo tego właśnie dotyczy przedmiot porozumienia – zarządca drogi, który przejął przekazane mu – przez innego zarządcę – zadanie publiczne, uzyskuje w zakresie odnoszącym się do jego realizacji (a więc zarządzania drogami publicznym) oraz z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy, związane z tym kompetencje.
Jakkolwiek przy tym, z art. 20 przywołanej ustawy wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności, między innymi, realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 5), to jednak wobec zadaniowego charakteru norm prawnych rekonstruowanych z tego przepisu prawa – co nie jest bez znaczenia – a także wobec treści art. 19 ust. 1 tej ustawy, z którego wynika – co trzeba podkreślić – że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki terytorialnej, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że konsekwencje zawarcia porozumienia, o którym mowa w ust, 4 art. 19 ustawy o drogach publicznych nie mogą wyrażać się w modyfikowaniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa – i tym samym pozostawać z nimi w sprzeczności – w zakresie odnoszącym się do tej kompetencji, której treścią jest zarządzanie ruchem na drogach publicznych, i które mają – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – charakter rozłączny w relacji do kompetencji z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
W tej mierze, z art. 10 ust. 3 – 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym odpowiednio wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, zaś starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, co prowadzi i do tego wniosku, że kompetencja zarządzania ruchem została powiązana z kategorią drogi publicznej.
Co więcej, z wydanego na podstawie i w celu wykonania przywołanej ustawy rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wynika, że to podmiot zarządzający ruchem albo – co trzeba podkreślić – podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (a więc drogą niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowaną w ich pasie drogowym) zatwierdza organizację ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmianę na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1 i § 6 ust. 1), a organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii (§ 6 ust. 2).
Co przy tym nie mniej istotne, jedynie w nagłym przypadku awarii urządzenia w pasie drogowym lub w jego pobliżu, w wyniku której nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub możliwość wystąpienia szkód materialnych, zarząd drogi (zarządca drogi) może wprowadzić tymczasowe ograniczenia lub zakazy ruchu, niezwłocznie dokumentując zmienioną organizację ruchu oraz określając przewidywany termin przywrócenia stanu pierwotnego, i przedstawiając ją następnie właściwemu organowi zarządzającemu ruchem.
Wobec ścisłego powiązania kompetencji zarządzania ruchem z kategorią drogi publicznej, zadaniowego charakteru norm wynikających z art. 20 ustawy o drogach publicznych, odrębności znaczeniowej pojęcia "inżynierii ruchu" w relacji do pojęcia "zarządzania ruchem", rozumianego jako zespół czynności wykonywanych w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku uczestnikom poruszającym się drogą, a co za tym idzie odrębności kompetencji polegającej na zarządzaniu ruchem w relacji do kompetencji, której treścią jest zarząd drogami publicznymi polegający na planowaniu, budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg, a także wobec braku w ustawie – Prawo o ruchu drogowym rozwiązań prawnych odpowiadających – gdy chodzi o ich treść, funkcje oraz cel – przepisowi art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, trzeba więc stwierdzić, że przekazanie zarządzania drogami w trybie porozumienia, o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, nie obejmuje przekazania kompetencji w zakresie, który miałby się odnosić do zarządzania ruchem na drogach.
Nie dość bowiem, że jak wynika z powyższego, zarządzanie drogami oraz zarządzanie ruchem to dwie odrębne – jakkolwiek oczywiście nie pozbawione też wspólnego mianownika – sfery, to przede wszystkim, kompetencje zarządzania ruchem na drogach podlegają ścisłej regulacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym, która nie przewiduje – z wyjątkiem, o którym mowa w jej art. 10 ust. 8 – możliwości ich przekazania. Przyjęciu więc tezy przeciwnej – a mianowicie, że przekazanie zarządzania drogami w trybie porozumienia, o którym mowa art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych dotyczy również przekazania kompetencji zarządzania ruchem na drogach – nie dość, że sprzeciwiają się powyżej przedstawione argumenty, to również, jeżeli nie przede wszystkim to – co rekapitulacji tych argumentów należałoby podkreślić – że uznanie tej tezy za uzasadnioną prowadziłoby do podważenia regulacji ustawowej, a to poprzez de facto jej zmianę (uchylenie) w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nią właściwości rzeczowej (kompetencji) organów administracji publicznej w sprawach z zakresu zarządzania ruchem na drogach.
Jakkolwiek więc z akt sprawy wynika – co nie jest sporne – że na podstawie porozumienia z dnia 27 lutego 2012 r. zawartego na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych między Gminą Myślenice a Skarbem Państwa (Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad), funkcję zarządcy drogi w odniesieniu do drogi, której dotyczy wniosek o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu pełni Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice (por. s. 2 wniosku GDDKiA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego; s. 4 pisma Starosty Powiatowego w Myślenicach z dnia 10 marca 2022 r. stanowiącego odpowiedź na wymieniony wniosek), to nie jest również sporne, że w odniesieniu do przekazanych we wskazanym trybie odcinków dróg stanowiących odcinki drogi krajowej nr 7 oraz zlokalizowanych przy tej drodze krajowej – w tym w odniesieniu do odcinka drogi, której dotyczy wymieniony wniosek – nie doszło do zmiany ich kategorii na drogi gminne (por. s. 1 pisma przygotowawczego GDDKiA z dnia 30 marca 2022 r.; s. 2 i s. 4 pisma Starosty Powiatowego w Myślenicach z dnia 10 marca 2022 r.). Co przy tym nie mniej istotne, w przywołanym piśmie z dnia 30 marca 2022 r. – a więc w późniejszym w relacji do wskazanego pisma Starosty Myślenickiego (por. jego s.
- – wnioskodawca nie kwestionuje również tego, że nie doszło do realizacji przywołanego powyżej porozumienia w zakresie odnoszącym się do wyłączenia odcinka drogi objętego żądaniem wniosku z pasa drogi krajowej nr 7.
W świetle powyższego, a także w związku z tym, że – co jest, aż nadto oczywiste – zmiana kategorii drogi publicznej nie następuje w trybie zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, którego przedmiotem nie jest także, bo nie może być, przekazanie kompetencji w zakresie odnoszącym się do zarządzania ruchem na drogach, lecz zarządzanie drogami, zaś starosta jest właściwy w sprawach zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), za uzasadnione trzeba uznać więc twierdzenie – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do potrzeby ścisłej wykładni przepisów kompetencyjnych, a w tym kontekście do tego aksjomatycznego założenia, że nie można domniemywać kompetencji – że wbrew oczekiwaniom wnioskodawcy, Starosta Myślenicki nie mógł być wskazany, jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu pn. "Organizacja ruchu na czas wykonania przyłącza energetycznego w pasie drogi krajowej nr 7 w Myślenicach oraz w pasie drogi gminnej ul. Galla Anonima w Myślenicach".
Odcinek drogi, którego dotyczy żądanie wniosku nie ma bowiem – jak wynika z przywołanych powyżej okoliczności, które nie są kwestionowane – kategorii drogi gminnej.
Jeżeli tak, to tym samym nie doszło do zaktualizowania się przesłanek korzystania przez Starostę Myślenickiego z kompetencji określonej w art. 10 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Kompetencja ta, wobec ścisłego powiązania jej wykonywania z kategorią drogi należy bowiem w dalszym ciągu – jak należałoby przyjąć w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, i ten właśnie organ należało uznać za właściwy do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu pn. "Organizacja ruchu na czas wykonania przyłącza energetycznego w pasie drogi krajowej nr 7 w Myślenicach oraz w pasie drogi gminnej ul. Galla Anonima w Myślenicach".
Z przedstawionych powodów – i nie podzielając przy tym podejścia prezentowanego w orzeczeniach wydanych w sprawach II GW 111/21 oraz II GW 120/21 – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.