Uzasadnienie
I
Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] (dalej powoływane również jako SKO) poprzez wskazanie tego Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku "C." Spółki z o.o. z siedzibę [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (nr [...]) o odrzuceniu na etapie oceny formalnej wniosku spółki o dofinansowanie realizacji projektu.
W uzasadnieniu wniosku Minister wskazał, że pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. "C." Spółka z o.o. wystąpiła do SKO z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. o odrzuceniu wniosku spółki o dofinansowanie realizacji projektu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie jest właściwe w sprawie i decyzją z dnia [...] września 2012 r. umorzyło postępowanie, a po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy - decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Spółka zaskarżyła te rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 2689/12) uchylił obie decyzje SKO, wyrażając ocenę prawną, że pismo Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. stanowi decyzję administracyjną, a także wskazując, że skoro SKO nie uznało się za organ właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku spółki, to powinno było przekazać ten wniosek według właściwości innemu organowi, a nie umarzać postępowanie.
W następstwie tego wyroku SKO przekazało wniosek spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Ministrowi Rozwoju Regionalnego (obecnie: Minister Infrastruktury i Rozwoju), podnosząc że nadzór nad funduszami i środkami z Unii Europejskiej pozostaje w gestii administracji rządowej, a także powołując się na treść art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; zwana dalej "ustawą o polityce rozwoju") oraz art. 23a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 743 ze zm.).
Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju właściwym rzeczowo do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Decyzja, której dotyczy wniosek spółki o stwierdzenie nieważności, została wydana przez Marszalka Województwa, który działał jako organ administracyjny, zaś uprawnienie do wydania przez niego decyzji wynika z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 566 ze zm., zwana dalej jako "ustawa o samorządzie województwa"). Skoro zgodnie z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a.") kompetencje do stwierdzenia nieważności decyzji przysługują organowi wyższego stopnia wobec organu, który wydał taką decyzję, a na mocy art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia wobec organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, to wyłącznie właściwym do rozpoznania wniosku spółki jest SKO w Warszawie.
W ocenie Ministra, wskazywana przez SKO ustawa o działach administracji rządowej nie może zastępować stosownych przepisów k.p.a. w celu oznaczania właściwości rzeczowej organów administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Natomiast powołując się na treść art. 25 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju SKO pominęło tę część tegoż przepisu, która określa, że instytucją zarządzającą może być również zarząd województwa, a nie jedynie minister właściwy ds. rozwoju regionalnego.
II
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego SKO wniosło o wskazanie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wniosku "C." Spółki z o.o. o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. jest Minister Infrastruktury i Rozwoju.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano w szczególności, że sprawa administracyjna rzeczowo dotyczy odrzucenia wniosku o dofinansowanie ze środków unijnych. Brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że SKO w [...] jest rzeczowo właściwe do rozpoznawania tej kategorii spraw. Sprawa dotyczy bowiem nadzoru nad funduszami i środkami Unii Europejskiej, co pozostaje w gestii administracji rządowej. Na właściwość Ministra do rozpoznania sprawy wskazuje treść art. 23a ustawy o działach administracji rządowej, a także art. 15 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 25 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju oraz art. 26 pkt 4, 5, 8,10,11 i 14 tej ustawy.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o właściwość.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, jaki organ w niniejszej sprawie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., w myśl którego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego-samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.).
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie II OW 158/12 (LEX nr 1240743): "Wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów". Tak samo orzekł NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. wydanym w sprawie II OSK 1432/11 (LEX nr 1367264).
W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 2689/12) przesądził, że pismo Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. stanowi decyzję administracyjną. W wyniku zaistnienia sporu kompetencyjnego konieczne jest udzielenie odpowiedzi, jaki organ będzie właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (znak: [...]), odrzucającej wniosek złożony w trybie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, ze zm., zwana dalej: ustawa o NPR).
Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ". Przywołana wyżej ustawa o NPR – odmiennie niż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – nie reguluje kwestii związanych ze stosowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego w tym właściwości poszczególnych organów. W tym stanie rzeczy - uwzględniając przy tym, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, czyli stanu prawnego z dnia jej wydania - zgodnie z postanowieniami art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie będzie miał Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż brak jest szczególnego przepisu prawa wyłączającego jego zastosowanie.
Z kolei, jak stanowi art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Zarząd Województwa jest organem samorządu terytorialnego (art. 15 pkt 2 ustawy o samorządzie województwa), natomiast kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach przyznane zostały Marszałkowi Województwa – art. 46 ust. 1 tej ustawy. Dodatkowo można też zauważyć, że jak stanowi art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa od jego decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Z tych względów należy dojść do wniosku, że w stosunku do Marszałka Województwa Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest zarówno organem wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 k.p.a.), jak i organem odwoławczym – art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa.
Nie ma żadnych uzasadnionych powodów, a w szczególności wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, zarówno z przepisu art. 17 pkt 1 k.p.a., jak i art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, a także przepisu art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Za takie przepisy nie mogą być uznane art. 15 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 25 pkt 1 ustawy o polityce rozwoju oraz art. 26 pkt 4, 5, 8,10,11 i 14 tej ustawy. Trzeba mieć bowiem na względzie, że – jak już wspomniane było wyżej – w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wzorcem prawnym jest stan prawny z dnia wydania kontrolowanej decyzji. W sprawie niniejszej będzie to [...] czerwca 2006 r., co oznacza, iż nie będzie tu mogła mieć zastosowania ustawa uchwalona 6 grudnia 2006 r., ogłoszona 11 grudnia 2006 r.
Ponadto, ustawa ta – jak również przywołana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o działach administracji rządowej – do właściwości funkcjonalnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju nie włączyła kompetencji do rozpoznawania odwołań od decyzji Marszałka Województwa w omawianej kategorii spraw lub do wydawania decyzji nadzorczych w tym zakresie. Zatem, ustawa o polityce rozwoju nie uczyniła Ministra Infrastruktury i Rozwoju organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa (Zarządu Województwa). Tak więc w realiach niniejszej sprawy wchodzi w grę art. 17 pkt 1 k.p.a., który nie zmienia ogólnych reguł, iż to samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa (Zarządu Województwa), jako organu jednostki samorządu terytorialnego.
Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Ministra Infrastruktury i Rozwoju, a także stanowisko wyrażone we wszczynającym niniejsze postępowanie wniosku z dnia 11 czerwca 2014 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. (znak: [...]).