Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 113/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2010 r., którą organ uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r. i umorzył postępowanie I instancji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi W. G., Ł. i J., gm. G. M., w części dotyczącej gruntów, oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], wydzielone dla M. K. (c. S. i Z.), działka nr [...], wydzielona dla J. K. (s. P. i K.) oraz działki nr [...] i [...], wydzielone dla K. S. (s. S. i Z.).
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając ponownie sprawę na wniosek M. K. i J. K., uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 r. w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji stwierdzając, że w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. Minister błędnie uznał się za organ wyższego stopnia w stosunku do Wojewody Rzeszowskiego.
Organ wskazał, iż właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności. W myśl art. 3 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) postępowanie scaleniowe lub wymienne jako organ pierwszej instancji przeprowadza starosta. Przepis ten został zmieniony z dniem 1 sierpnia 2009 r. przez art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm.). W wyniku nowelizacji skreślono drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty.
W związku z powyższym obecnie, w sprawach scaleń i wymian gruntów organem bezpośrednio wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze, gdyż stosownie do art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Tym samym obecnie w świetle wymienionych przepisów, właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. S., uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo.
Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego i wydania decyzji w tym przedmiocie jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a.
Sąd I instancji stwierdził, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. Podlegające weryfikacji w postępowaniu nadzorczym orzeczenie Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. zostało wydane na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz.
94) od dnia 1 czerwca 1975 r. przeprowadzenie postępowania scaleniowego lub wymiennego należało do właściwości wojewody. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 2 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie. Ustalając zatem w rozpoznawanej sprawie, który organ administracji jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wojewody, w oparciu o powołane przepisy stwierdzić należało, że jest to właściwy w sprawie minister. Sprawa dotyczy zaś scalenia i wymiany gruntów, a więc stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) organem właściwym jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Tym samym - w ocenie Sądu I instancji - za błędne należy uznać stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyrażone w zaskarżonej decyzji, jakoby właściwość organu do rozpatrzenia niniejszej sprawy należało ustalić na dzień orzekania w tej sprawie, tj. w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jednolity: Dz. U. 2003 r. Nr 178, poz. 1749). Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to, który organ jest organem wyższego stopnia w sprawach scalania i wymiany gruntów, lecz o to, który organ jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji (decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r.). Ustalanie organu właściwego do rozpatrzenia niniejszej sprawy, wbrew temu co wywodzi organ, nie jest też konieczne z uwagi na zmiany jakie zaszły w organizacji organów administracji publicznej od czasu wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Rzeszowskiego.
Zmiany te nie spowodowały, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest decyzja organu niewymienionego w art. 17 K.p.a. Przepis ten ustala organ wyższego stopnia w stosunku do wojewodów, stanowiąc ogólnie o tym organie, a więc nie ma znaczenia, że obecnie nie istnieje organ o nazwie "Wojewoda Rzeszowski". Ponadto podnieść należy, że organ o nazwie "wojewoda" do art. 17 K.p.a. został wprowadzony 27 maja 1990 r., a zatem w czasie, kiedy funkcjonował jeszcze w systemie prawa organ o nazwie "Wojewoda Rzeszowski".
W związku z powyższym, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest niezgodna z powyżej powołanymi przepisami prawa procesowego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podnosząc następujące zarzuty:
- 1) naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi K. S. z naruszeniem kryterium legalności, wskutek wadliwego dopatrzenia się naruszenia przez organ orzekający przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zostało spowodowane błędnym przyjęciem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r., wydanej na podstawie ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13),
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wskutek wadliwego przyjęcia, że organ ten naruszył art. 157 § 1 K.p.a., art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.), pomimo, iż organ prawidłowo przyjął, że właściwość organu do rozpatrzenia tej sprawy należy ustalić z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania o nieważności tj. przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, czego wynikiem było prawidłowe ustalenie samorządowego kolegium odwoławczego jako organu właściwego w tej sprawie,
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga K. S. powinna zostać oddalona,
- - art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się zaskarżonego wyroku, w sytuacji, gdy skarga K. S. powinna zostać oddalona;
- 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 157 § 1 K.p.a., art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.,) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył te przepisy prawa i jest organem wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r., wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13),
- - § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Dz. U. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. jest sprawą dotyczącą wymiany i scalenia gruntów i organem właściwym do jej załatwienia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi,
- - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy obecnie obowiązujące ustawy z 1982 r., wskazujące starostę jako organ I instancji uprawniony do przeprowadzenia postępowania scaleniowego, co w konsekwencji prowadziłoby do wskazania samorządowego kolegium odwoławczego jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 K.p.a., właściwego do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r.,
- - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz.
- 13) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz.
- 94) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego przyjęto, że organem wyższego stopnia w stosunku do Wojewody Rzeszowskiego, który wydał decyzję z dnia [...] września 1980 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, iż kwestie dotyczące trybów nadzwyczajnych traktowane są jako postępowanie administracyjne w nowej sprawie. W związku z tym właściwość rzeczową organów powinno się w tych sprawach ustalać z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadkach takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w tego rodzaju sprawach, a potem dopiero organ wyższego stopnia. Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. określany jest więc według nowego stanu prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Kwestia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 17 kwietnia 2012 r. uchwałę następującej treści: "Organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 K.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a." (II OPS 1/12, publ., ONSAiWSA 2012, nr 4 poz.60, LEX nr 1142616).
W uzasadnieniu powołanej uchwały wskazano, że wywiedziona z art. 20 K.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 K.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a., pozostaje w strukturze organów administracji publicznej, dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności winien być określany na podstawie wskazanych przepisów.
W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, zmierzające do wykazania, iż organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. należało ustalić z uwzględnieniem zmian, jakie zaszły w zakresie właściwości organów w sprawach scalania gruntów i przyjąć właściwość organu w tej sprawie na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących właściwość rzeczową organów administracji w sprawach scalania gruntów.
Stanowisko przyjęte w powołanej uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego jest zbieżne z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Skoro decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności wydał wojewoda i organ ten pozostaje nadal w strukturze organów administracji publicznej, to organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności powinien być określony na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo więc uznał, że organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Rzeszowskiego z dnia [...] września 1980 r. w sprawie scalenia gruntów pozostaje organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.