Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 15 maja 2017 r. Burmistrz Miasta M., na podstawie art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a) oraz art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo A. W. do otrzymania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta M. (reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M.) wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2017 roku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wpłynęła dokumentacja A. W. z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wniosek został przekazany przez Ośrodek Pomocy Społecznej w P. We wniosku wskazano, że A. W. od [...] lutego 2017 r. przebywał w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień MONAR w G. (zaświadczenie z dnia [...] marca 2017 r.). Od dnia [...] marca 2017 r. przebywał w Ośrodku Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień MONAR w M. (zaświadczenie z dnia [...] marca 2017 r.). Wskazano przy tym, że A. W. był zameldowany na terenie miasta M. pod adresem ul. [...] w okresie [...] kwietnia 2007 – [...] czerwca 2012. Brak jest informacji o jakimkolwiek innym adresie zameldowania (zaświadczenie z dnia [...] marca 2017 r.).
W ocenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. w chwili obecnej nie można ustalić miejsca zamieszkania A. W. i należy traktować go jako osobę bezdomną, nie ma bowiem znaczenia fakt ostatniego zameldowania, ani tym bardziej ostatniego miejsca zamieszkania. Przywołując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014r., sygn. akt I OW 309/13, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdzie treść przepisu art. 25 k.c., który przewiduje, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejsce zamieszkania jest tam gdzie osoba ta stale realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przyjmuje korespondencję.
W ocenie organu, w chwili obecnej z całą pewnością nie jest to miasto M. Wskazał również, iż zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych organem właściwym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o wydanie takiej decyzji. Ustawa o świadczeniach zdrowotnych nie przewiduje ustalania właściwości organu w żaden inny sposób, tak jak przykładowo ustawa o pomocy społecznej. W sytuacji gdy wnioskodawcą jest osoba bezdomna należy sięgnąć do przepisów ogólnych regulujących ustalanie właściwości miejscowej, tj. art. 21 k.p.a. Wobec powyższego, zdaniem wnioskodawcy w przedstawionej sytuacji jako miejsce zdarzenia należy potraktować miejsce złożenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych.
Wniosek taki został złożony w Ośrodku Pomocy Społecznej w P., dlatego właściwym do wydania decyzji będzie Burmistrz Miasta P. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta P. wniósł o wskazanie jako organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych Burmistrza Miasta M. Burmistrz Miasta P. odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku Burmistrza Miasta M. stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika podstawa do uznania A. W. za osobę bezdomną. Wskazał przy ty, że zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, t. j. Dz. U. z 2016 r, poz. 930 z późn. zm., osoba bezdomna to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Podniósł również, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że czasowy pobyt w różnego rodzaju placówkach, szkołach, ośrodkach nie jest traktowany za "miejsce zamieszkania". Pobyt w tych lokalizacjach nie oznacza także, że osoba traci wolę zamieszkiwania pod swoim dotychczasowym adresem (tu M.).
Organ podniósł, że nie można przyjąć, by Ośrodek Leczenia, Terapii i Rehabilitacji Uzależnień Monar w M. był miejscem, w którym A. W. przebywa z zamiarem stałego pobytu - wręcz przeciwnie, ideą terapii jest umożliwienie leczonemu powrotu do prowadzenia samodzielnego życia poza Ośrodkiem. A. W. nie określa się również jako osoba bezdomna. Okoliczność, że nie posiada on osób bliskich, oraz, iż pozostaje bez zatrudnienia nie kwalifikuje go jako osobę bezdomną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa A. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku zainteresowanego w powyższym zakresie.
Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach).
Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
- 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.
Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano – art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
W świetle powyższego, należy uznać, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie wynika, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, było Miasto M. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Burmistrz M. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.