Uzasadnienie
Wnioskiem z 23 kwietnia 2023 r. Burmistrz Miasta Wojkowice (dalej "Burmistrz") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Wójtem Gminy Suszec (dalej "Wójt") w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo P.P. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Burmistrz wskazał, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Suszcu zwrócił się do niego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo P.P. do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. P.P. przebywał w Zakładzie Karnym w Wojkowicach. Na terenie tej gminy nie zamieszkiwał.
W odpowiedzi Wójt wniósł o oddalenie wniosku, względnie wskazanie Burmistrza jako organu właściwego.
Zdaniem Wójta, P.P. nie zamieszkiwał od lat w Kobielicach. Zamieszkiwała zaś tam jego matka, która poinformowała pracownika GOPS Suszec, że jej syn po opuszczeniu Zakładu Karnego przebywał w okolicach Żor. Wobec tego Wójt uznał, że żaden z organów pozostających w sporze nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa o świadczeń opieki zdrowotnej.
W przypadku przyjęcia wniosku do rozpoznania Wójt wskazał, że właściwość powinna być wyznaczona na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.") według miejsca pobytu P.P., gdyż nieznane jest jego miejsce zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek należało oddalić, ponieważ organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności niezbędnych do ustalenia organu właściwego.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Rozstrzyganie wspomnianych sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy potwierdzenia prawa P.P. do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 stawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm.; dalej "ustawa o świadczeniach").
Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach nie określa jednak pojęcia "miejsce zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.; dalej "k.c."), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA z: 20 września 2016 r., sygn. akt I OW 133/16 i 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GW 25/16, 27 września 2022 r., II GW 54/22).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W takim przypadku nie jest możliwe zastosowanie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268), w szczególności jej art. art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także w zakresie ustalania właściwości organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zatem jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach, to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Do zastosowania tego ostatniego przepisu może jednak dojść po tym, gdy w wyniku skrupulatnego postępowania nie udało się ustalić organu właściwego wg miejsca zamieszkania zainteresowanego.
Z akt sprawy wynika, że Szpital [...] wniósł o potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej przez P.P., z uwagi na jego hospitalizację. Jako adres zamieszkania podano [...], która to miejscowość znajduje się na terenie gminy Suszec. Wójt ustalił, że P.P. nie zamieszkiwał pod ww. adresem, lecz najprawdopodobniej w okolicy Żor.
Wobec tego wnioskodawca powinien, przed złożeniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, podjąć starania w celu ustalenia, gdzie zamieszkuje P.P., a następnie uwzględnić tę okoliczność przy ustalaniu, jaki organ powinien wydać decyzję o potwierdzeniu prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej przez P.P. Takich ustaleń w niniejszej sprawie zabrakło.
Z załączonych do wniosku dokumentów nie wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, gdzie zamieszkiwał P.P. Powyższe spowodowało, że Sąd nie miał wystarczających danych, aby wskazać organ właściwy spośród tych, które pozostawały w sporze.
Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.