Uzasadnienie
Starosta P. pismem z dnia [...] lutego 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa M. przez wskazanie Marszałka Województwa M. jako organu właściwego w sprawie przyjęcia/zatwierdzenia opracowania pod nazwą: "Dokumentacja hydrogeologiczna zasobów eksploatacyjnych gminnego ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych W. w m. B., gm. S., powiat p., województwo m.", z grudnia 2011 r. (zwanego dalej: dokumentacją).
Starosta P. w uzasadnieniu wniosku podał, że Marszałek Województwa M. decyzją Nr [...], z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 45 ust 1a i art. 103 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j. t. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 z późn. zm., dalej: Prawo geologiczne i górnicze) — po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie przyjęcia "Dodatku Nr 3 do dokumentacji hydrogeologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych W. w m. B., gm. S. Wykonanie otworu zastępczego nt IVC" - wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia i poprawienia ww. dokumentacji.
Uzupełnioną i poprawioną dokumentację, zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Marszałka Województwa M., Wójt Gminy S., pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., ponownie przesłał Marszałkowi Województwa M. z prośbą o przyjęcie/zatwierdzenie.
Zawiadomieniem o przekazaniu zgodnie z właściwością z dnia [...] stycznia 2012 r., Marszałek Województwa M. przekazał dokumentację Staroście P. wskazując, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa geologicznego i górniczego, do właściwości marszałków województw należą m.in. sprawy dotyczące dokumentacji geologicznych ujęć wód podziemnych, gdy udokumentowane zasoby przekraczają 50 m3/h. Z informacji zawartych w przedłożonej dokumentacji wynika, że zasoby eksploatacyjne przedmiotowego ujęcia zostały ustalone w wysokości 40,0 m3/h, wobec czego opracowanie należy przekazać według właściwości do Starosty P. Z takim stanowiskiem Starosta P się nie zgodził. Wskazał, że organ administracji geologicznej Marszałka Województwa M., wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 45 ust. 1 a i art. 103 pkt 1 lit. b Prawa geologicznego i górniczego, w której wezwał Wójta Gminy S. do uzupełnienia i poprawienia przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej, uznał swoją kompetencję miejscową i rzeczową.
Zatem po otrzymaniu poprawionej i uzupełnionej dokumentacji, obowiązany był do jej przyjęcia bez zastrzeżeń, nawet, jeżeli przedłożono ją do przyjęcia już po dniu 1 stycznia 2012 r., gdyż zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., Nr 163, poz. 981), do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Nieuprawniony jest także argument Marszałka Województwa M., iż w przedmiotowej sprawie wydaje się zasadnym opracowanie odrębnej dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia "W.", w której w sposób jednoznaczny zostaną ustalone zasoby eksploatacyjne przedmiotowego ujęcia, co pozwoli także na dostosowanie dokumentacji do obowiązującego stanu prawnego, w którym zasoby eksploatacyjne przypisane są do konkretnego ujęcia, nie zaś, jak to miało miejsce w ww. aneksie z 1997 r. - dla bliżej nieokreślonego "rejonu", w którym znajdują się ujęcia różnych użytkowników - w sytuacji gdy ten organ lub Wojewoda M., którego następcą prawnym stał się z mocy ustawy Prawo geologiczne i górnicze Marszałek Województwa M. - wielokrotnie zatwierdzał i przyjmował kolejne opracowania geologiczne sporządzane na potrzeby wykonania nowych otworów studziennych, działających lub mających działać w ramach zasobów eksploatacyjnych rejonu m. B., wynoszących 500 m3/h, w tym także otworów studziennych projektowanych lub zrealizowanych na gminnym ujęciu wody podziemnej "W.", grunty wsi B., gmina S. Z treści oraz z analizy załączników mapowych dokumentacji z grudnia 2011 r., przesłanej Starości P. przez Marszałka Województwa M. wynika, iż wykonany i udokumentowany otwór studzienny nr IVC zlokalizowany jest w ogrodzeniu Stacji Uzdatniania Wody w B. w odległości zaledwie 10 metrów na zachód od eksploatowanej, na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego Starosty P. - studni IVb.
W rozdziale 4.5 przesłanej dokumentacji, na podstawie przeprowadzonych badań i obliczeń określono wydajność eksploatacyjną otworu nr IVC w ilości: Q=40,0 m3/h przy depresji S=2,3 m i zasięgu leja depresji Re=99 m.
Jedynie na podstawie wykonanych obliczeń przyjęto w dokumentacji, że zasoby gminnego ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych "W." w miejscowości B., gmina S. są takie same jak wydajność nowo wykonanego otworu nr IVC.
Założenie to budzi wątpliwości w sytuacji, gdy nie przeprowadzono pompowania zespołowego otworów studziennych wchodzących w skład przedmiotowego ujęcia, a przeprowadzono tylko pompowanie pomiarowe otworu IVC, wykorzystując dwie istniejące studnie ujęcia nr IV i IVb - jako otwory obserwacyjne. Z przesłanej dokumentacji nie wynika, który otwór studzienny będzie studnią podstawową lub awaryjną. We wnioskach i zaleceniach dokumentacji nie stwierdzono, jaką rolę będzie pełnił na ujęciu otwór studzienny IVb o ustalonych przez Wojewodę M. zasobach eksploatacyjnych.
W tej sytuacji przekazanie przez Marszałka Województwa M. Staroście P. sprawy z wniosku Wójta Gminy S. o przyjęcie/zatwierdzenie wskazanej wyżej dokumentacji z grudnia 2011 r. budzi wątpliwości co do zasadności takiego stanowiska.
Marszałek Województwa M. w odpowiedzi na wniosek Starosty P., wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie objętej tym wnioskiem jest Starosta P., podając, że niezależnie od tego, czy wniosek z [...] stycznia 2012 r. uzna się za kontynuację poprzednio prowadzonego postępowania w przedmiocie przyjęcia dokumentacji hydrogeologicznej, czy też za nowy wniosek w sprawie wszczęcia nowego postępowania, organem właściwym do załatwienia sprawy na gruncie zarówno ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. jak i ustawy z 2011 r. będzie Starosta P. w zakresie dotyczącym dokumentacji geologicznych ujęć wód podziemnych, gdy udokumentowane zasoby lub przewidywana wydajność nie przekraczały 50 m3/h.
Przyjmując zaś, że wniosek z [...] stycznia 2012 r. wszczął nowe postępowanie administracyjne, pod rządami nowej ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r., zachowanie Marszałka Województwa M. polegające na przekazaniu sprawy do załatwienia zgodnie z właściwością Staroście P., na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy uznać z jak najbardziej właściwe i zgodne z obowiązującymi przepisami, bez konieczności umarzania postępowania, które de facto nie zostało w ogóle wszczęte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Ne 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuacje, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spor negatywny).
W orzecznictwie przyjmuje się, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Sprawa, w której powstał spór o właściwość lub spór kompetencyjny rozstrzygany przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinna należeć do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej i dodatkowo musi podlegać załatwieniu w drodze aktu administracyjnego bądź w innej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 41-43 (w tym dokumentację hydrologiczną) przekazuje się w czterech egzemplarzach właściwemu organowi administracji geologicznej. Stosownie zaś do regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 a ww. ustawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania dokumentacji geologicznej organ, o którym mowa w ust. 1, zawiadamia pisemnie o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, a w przypadku gdy dokumentacja nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa, zażąda – w drodze decyzji – uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji. W terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania uzupełnionej lub poprawionej dokumentacji organ zawiadamia o przyjęciu jej bez zastrzeżeń. Art. 45 ust. 1b ustawy stanowi zaś, że niewydanie zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń w terminach, o których mowa w ust. 1a, traktuje się jako przyjęcie jej bez zastrzeżeń.
Właściwość organu, o którym mowa w art. 45 ust.1, 1a i 1 b ustawy, określa art. 103 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu zasadą jest, że starostowie działają jako organy pierwszej instancji w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej, jeżeli nie zostały one zastrzeżone dla marszałków województw lub ministra właściwego do spraw środowiska. Natomiast w myśl art. 103 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy do właściwości marszałków województw jako organów pierwszej instancji należą sprawy ujęć wód podziemnych, w tym ujęć źródeł naturalnych i odwodnień budowlanych, jeżeli udokumentowane zasoby lub przewidywana wydajność przekracza 50 m3/h.
W świetle tego przepisu właściwość organu, któremu składa się dokumentację hydrologiczną można zatem określić na podstawie zasobu lub przewidywanej wydajności źródła (studni) – udokumentowanego złożoną dokumentacją. Istota problemu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przewidywana wydajność projektowanej studni przekracza pułap określony w art. 103 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie przyjęcia "Dodatku nr 3 do dokumentacji hydrologicznej zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych W. w m. B., gm. S. Wykonanie otworu zastępczego nr IVC" zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2011 r. złożony do Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. w W. Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. wezwał Wójta Gminy S. do uzupełnienia i poprawienia ww. dokumentacji.
Jednocześnie Wójt został poinformowany, że w tej sprawie zamiast przedkładania poprawionej dokumentacji wydaje się zasadnym opracowanie odrębnej dokumentacji hydrologicznej dla ujęcia " W.", w której w sposób jednoznaczny zostaną ustalone zasoby eksploatacyjne przedmiotowego ujęcia, co pozwoli także na dostosowanie dokumentacji do obowiązującego stanu prawnego, w którym zasoby eksploatacyjne przypisane są do konkretnego ujęcia, nie zaś jak to miało miejsce w aneksie z 1997r., dla bliżej nie określonego "rejonu", w którym znajdują się ujęcia różnych użytkowników. Przy piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy S. przesłał do Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. poprawioną i uzupełnioną dokumentację, z której wynika, że zasoby eksploatacyjne przedmiotowego ujęcia zostały ustalone według rozpoznania hydrologicznego na grudzień 2011 r. w wysokości 40 m3/h. Wobec tych ustaleń Marszałek Województwa M. na podstawie art. 65 § 1 kpa w związku z art. 103 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego oraz art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, przekazał opracowanie według właściwości do Starosty P. Należy zauważyć, że na etapie określania właściwości organu, któremu składa się dokumentacje hydrologiczną należy ustalić jedynie zasób lub przewidywaną wydajność – udokumentowaną złożoną dokumentacją.
Natomiast ocena prawidłowości złożonej dokumentacji jest już etapem merytorycznej kontroli, dokonywanej przez właściwy organ. Obowiązek badania właściwości przez organ, do którego wniesiono podanie, określony w art. 65 k.p.a. wiąże się z etapem wszczęcia postępowania. Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 k.p.a.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli organ przestanie być właściwy w toku postępowania, na skutek zmiany przepisów określających właściwość, to powinien umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.), sam zaś wniosek trzeba przekazać do załatwienia organowi właściwemu w trybie określonym w art. 65 § 1 k.p.a.
Podobnie w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej działalności organ wszczął postępowanie, to jest obowiązany wówczas je umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.) i przekazać sprawę organowi właściwemu lub stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. pouczyć stronę (por. wyrok WSA z 15 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/05, LEX nr 203665).
Można jednak przyjąć, że wystarczającym będzie samo przekazanie sprawy, w trybie określonym w art. 65 k.p.a., organowi właściwemu, bez konieczności umorzenia postępowania (podobnie W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z dnia 20 września 1999 r., II SAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, t. I). Zasadniczym argumentem na rzecz tej tezy jest konieczność zachowania w mocy czynności procesowych dokonanych w dotychczasowym postępowaniu. Umorzenie postępowania powoduje w konsekwencji uchylenie dokonanych w nim czynności (poza czynnościami stanowiącymi podstawę decyzji umarzającej, por. G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania..., s. 157). Ponadto trudno przyjąć pogląd o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego przez organ administracji, skoro dalej pozostaje aktualna sprawa administracyjna. Tym samym przedmiot postępowania pozostaje nadal aktualny.
W konsekwencji należy stwierdzić, iż wniosek o rozpoznanie sporu o właściwość jest niezasadny, co powoduje konieczność jego oddalenia.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i 2 w związku z art. 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.