Uzasadnienie
Wnioskiem z 18 stycznia 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA, wnioskodawca) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy GDDKiA a Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Prezydent) w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację urządzeń obcych celem lokalizacji kabli eIektroenergetycznych na działkach o numerach ewidencyjnych: [...], [...] ob. [...] oraz [...] i [...] ob. [...]1, położonych w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej S-2 - ul. K. w m.st. Warszawa przez wskazanie Prezydenta jako organu właściwego do rozpoznania wniosku E. Sp. z o.o. w W. z 28 września 2021 r.
W uzasadnieniu GDDKiA podał, że wnioskiem z 28 września 2021 r. M.B. reprezentujący E. Sp. z o.o., działający w imieniu I. Operator zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy Wydział Infrastruktury dla Dzielnicy Ursynów o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. K., działki o nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...]1 oraz dz. nr ewid. [...], [...] z obrębu [...] w celu budowy przyłącza elektroenergetycznego SN 15kV na potrzeby zasilenia osiedla domów jednorodzinnych.
Prezydent przekazał przedmiotowy wniosek, zgodnie z właściwością w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad.
Wobec faktu, że GDDKiA uznaje się niewłaściwym do załatwienia sprawy z wniosku E. Sp. z o.o. w W. w ocenie organu zaistniał negatywny spór kompetencyjny, który wymaga rozstrzygnięcia przez sąd.
GDDKiA wyjaśnił, że w trakcie realizacji inwestycji liniowych o znaczeniu międzynarodowym, takich jak budowa drogi ekspresowej – w tym przypadku wybudowanej w ramach inwestycji o nazwie: "Budowa drogi ekspresowej S-2 na odcinku od węzła "Lotnisko" do węzła "Puławska" – zawsze dochodzi do ingerencji w istniejące ciągi drogowe, wobec czego do inwestora należy ich przebudowa i rozbudowa, w celu zapewnienia ciągłości i spójności lokalnych sieci drogowych. W liniach rozgraniczających ww. inwestycję znalazły się pasy dróg różnej kategorii, m.in. droga ekspresowa, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wszystkie drogi o znaczeniu miejscowym (zbiorcze - Z, lokalne - L oraz dojazdowe - D) nie są i nie mogą być zaliczone do kategorii dróg krajowych, przesądza o tym zarówno ich przeznaczenie, jak i klasa techniczna w której je wybudowano.
GDDKiA wskazał, że przejęcie na potrzeby ww. inwestycji terenów pod odcinkiem drogi gminnej Nr [...] (w czasie realizacji inwestycji droga gminna na przedmiotowym odcinku nosiła nazwę ul. P.) nie pozbawiło odcinka drogi gminnej na przejętych działkach jej kategorii, gdyż nie została wydana uchwała o pozbawieniu przedmiotowego odcinka drogi kategorii drogi gminnej. Ponadto przedmiotowy odcinek drogi gminnej bezwzględnie kwalifikuje ją do zaliczenia do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu które obowiązywało w chwili uzyskania pozwolenia na użytkowanie tj. Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zmianami), zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi w której ciągu leży. W ocenie GDDKiA powyższa kwalifikacja powstaje ex lege z chwilą oddania odcinka drogi do użytkowania i owo zaliczenie nie wymaga podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego. Powyższe oznacza, że GDDKiA nie jest i nie może być zarządcą dróg gminnych/powiatowych, w tym również tych nowo wybudowanych dróg w klasie technicznej (Z, L i D), gdyż zgodnie z ustawą jest on zarządcą wyłącznie dróg krajowych. GDDKiA podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem, że droga dojazdowa znajduje się na działkach będących w jego władaniu i dlatego powinien pełnić funkcje zarządcy przedmiotowej drogi.
GDDKiA dodał, że niepodpisanie stosownego porozumienia pomiędzy Prezydentem a zarządcą drogi ekspresowej S2 nie mogło mieć i nie miało wpływu na stanowisko GDDKiA w kwestii braku kompetencji do wydania decyzji w sprawie lokalizacji urządzeń obcych, ponieważ przedmiotowe drogi od chwili wydania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie, zostały z mocy ustawy o drogach zaliczone do odpowiednich kategorii dróg publicznych.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent wniósł o wskazanie GDDKiA jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację kabli energetycznych na działkach nr ew. [...], [...] z obrębu [...] oraz działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...]1, położonych w liniach rozgraniczających drogi ekspresowej S-2 ul. K. w m.st. Warszawa. W uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku i wskazał, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka nr ew. [...] z obrębu [...]1 i działka nr ew. [...] z obrębu [...] usytuowane są w drodze ekspresowej S2 odcinek: węzeł "Lotnisko" do węzła "Puławska". Biorąc pod uwagę usytuowanie działki nr ew. [...] z obrębu [...]1 i działki nr ew. [...] z obrębu [...], pomiędzy działkami ew. nr [...] z obrębu [...]1 i [...] z obrębu [...] w środkowej cześć jezdni, należy uznać, że również one znajdują się w pasie drogowym drogi ekspresowej S2. Wymienione działki stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w trwałym zarządzie GDDKiA. Prezydent przywołał również treść decyzji Wojewody Mazowieckiego: z 25 kwietnia 2006 r. nr 654/06 ustalającej lokalizację oraz z 31 października 2008 r. nr 349/08 zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej w korytarzu rezerwowanym pod autostradę A-2 na odcinku Południowej Obwodnicy Warszawy (POW) od węzła "Konotopa" - do węzła "Puławska" (długości 15 km) wraz z odcinkiem drogi ekspresowej długości ok. 5 km łączącej węzeł "Lotnisko" z węzłem "MPL Okęcie" i węzłem "Marynarska" wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej znajdującej się w pasie drogowym oraz poza pasem drogowym - etap II - węzeł "Marynarska" - węzeł "Lotnisko" - węzeł "Puławska".
W ocenie Prezydenta skoro organem właściwym do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót budowlanych i umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest zarządca drogi, a w przypadku skrzyżowań zarządca drogi wyższej kategorii, to wydanie zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3 przywołanej ustawy na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam powinno należeć do właściwości tego samego organu. Skoro ochrona skrzyżowania autostrady lub drogi ekspresowej z innymi drogami publicznymi należy do zarządcy drogi krajowej, to właśnie ten zarządca z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa powinien udzielać zezwolenia na umieszczenie w obrębie skrzyżowania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o ile w sprawie nie zawarto porozumienia o którym mowa w art. 19 ust. 4 u.d.p.
Pismem z 25 maja 2022 r. D. Sp. z o.o. w W. będąca zainteresowanym posiadającym interes faktyczny w sprawie przedstawiła stanowisko w sprawie wskazując na destrukcyjny charakter utrzymujących się niejasności co do kompetencji zarządcy drogi dla stabilności obrotu gospodarczego i płynności realizacji procesów inwestycyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości NSA na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku E. Sp. z o.o. w W. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym przyłącza energetycznego.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2), odpowiednio dla dróg powiatowych i gminnych są nimi: zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4).
Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (por. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art.
- regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art.
- i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym kto jest zarządcą określonej kategorii drogi stanowi art. 19 ust. 2 u.d.p.
Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (zob. np. postanowienia NSA: z 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16; z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do NSA. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienia NSA: z 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13).
W rozpoznawanej sprawie wniosek E. Sp. z o.o. w W. dotyczył umieszczenia przyłącza energetycznego (ziemnego) w pasie drogowym drogi publicznej. Jednak z treści tego wniosku, jak i wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz z odpowiedzi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 22 marca 2022 r., a także dołączonych dokumentów nie wynika przebieg pasów drogowych dla ul. K. i drogi ekspresowej S2 na odcinku, co do którego powstał spór między organami. Jedynym dokumentem, na podstawie którego można twierdzić, że takie pasy drogowe są wyznaczone jest "projekt podziału kompetencji" między zarządcami tych dróg. Projekt taki nie jest równoznaczny z przebiegiem wyznaczonych pasów drogowych, skoro to wprost nie wynika z przedstawionego rysunku. Pas drogowy jako część drogi, a więc wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią ma być jednoznacznie wskazany, skoro organy domagają się rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Brak takiego wskazania na mapie oraz niejednoznaczność opisu w treści dokumentów, którymi dysponuje NSA nie pozwala jednoznacznie wypowiedzieć się na temat właściwości organu. NSA podkreśla, że właściwość organu to konsekwencja prawna, zatem jej ustalenie jest możliwe tylko wówczas, gdy są ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, przesłanki prawne wyznaczające właściwość. W rozpoznawanej sprawie tą okolicznością jest ustalenie przebiegu pasów drogowych, będących w zarządzie obu spierających się organów. Podkreślić także należy, że w analizowanych dokumentach organy i wnioskodawca posługując się niejednoznacznie terminologią prawną, bowiem pojawiają się zamienne pojęcia "linii rozgraniczających drogi" i "pasa drogowego". NSA zwraca uwagę, że te terminy mogą być używane zamiennie, ale tylko w konkretnej sytuacji, a więc gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa linie rozgraniczające, a w tym określa granice pasa drogowego. Jednak taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy we wniosku o wydanie takiej decyzji, pasy drogowe wyznaczono. W innych sytuacjach pojęcia linii rozgraniczających i pasów drogowych w ogóle nie mogą być ze sobą wiązane, bowiem są terminami odnoszącymi się do dwóch różnych sfer prawnych: budowy drogi i zarządzania tymi obiektami. Zatem wyznaczenie właściwego organu do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymaga wykazania przebiegu pasa dla danej drogi. W innej sytuacji określanie właściwego zarządcy jest niemożliwe, bowiem tej kwestii nie można rozstrzygnąć tylko na podstawie wykładni przepisów prawa, jeżeli nie zostanie ona odniesiona do konkretnego ustalenia przebiegu pasa drogi. Z materiałów załączonych do akt sprawy oraz z doświadczenia życiowego, a także reguł matematycznych dotyczących skali załączonych map można przypuszczać, że przebieg projektowanej inwestycji leży poza pasem drogowym drogi S2, jednak wskazanie właściwości organu nie może opierać się na takich ustaleniach, a ma jednoznacznie wynikać z akt sprawy.
W tych okolicznościach w ocenie NSA wniosek należało oddalić, ponieważ w niewystarczający sposób organy pozostające w sporze wykazały stan faktyczny, na tle którego powstał spór.
NSA wskazuje ponadto, że oddalenie wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie jednoznaczne wykazanie miejsca położenia działek w stosunku do pasa drogowego drogi, przy której znajdują się działki.
Mając powyższe na uwadze NSA działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151, art. 64 § 3 oraz art. 193 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.