Uzasadnienie
Zarząd Województwa [...] pismem z [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 p.p.s.a., wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł. a Zarządem Województwa [...] jako Instytucją Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007–2013 poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia wniesionego przez Powiat P. na postanowienie Zarządu Województwa [...] w sprawie zaliczenia wpłaty dokonanej przez beneficjenta na poczet zobowiązania.
W uzasadnieniu Zarząd Województwa [...] podał, że postanowieniem [...] grudnia 2015 r. (znak [...]) orzekł o zaliczeniu wpłaty (82.545,00 zł) dokonanej przez Powiat P. na poczet zobowiązania wynikającego z decyzji Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] września 2015 r. Strona została pouczona o prawie do wniesienia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (dalej: SKO) w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia.
Powiat P. złożył za pośrednictwem Zarządu Województwa [...] zażalenie do SKO w Ł., które zostało przekazane adresatowi wraz z aktami sprawy.
SKO w Ł. postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. ([...]), na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazało zażalenie Powiatu P., zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zarządowi Województwa [...], jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu SKO wywiodło, że Zarząd Województwa [...] wydał postanowienie [...] grudnia 2015 r., działając jako Instytucja Zarządzająca i w związku z tym zastosowanie ma art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej ustawa o finansach publicznych), zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra, instytucję zarządzającą lub organ odpowiedzialny za wdrożenie instrumentu "Łącząc Europę" nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organy, który ją wydał, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zdaniem SKO, przepis art. 61 ust. 4 ustawy o finansach publicznych powinien być interpretowany w ten sposób, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy w odniesieniu do wszystkich aktów administracyjnych wydawanych w pierwszej instancji przez wymienione w nim organy, gdyż kluczowe znacznie ma organ jaki go wydał, a nie jego forma procesowa. SKO podniosło, że w rozważanym przypadku forma postanowienia wynika wprost z treści art. 62 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.), mającego odpowiednie zastosowanie w sprawie na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi substytut zażalenia.
Zarząd Województwa [...] nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez SKO w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. Zdaniem Instytucji Zarządzającej należności z tytułu zwrotu płatności dokonywanych w ramach programów finansowych z udziałem środków europejskich stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 ustawy o finansach publicznych), do których stosuje się m.in. art. 67 ustawy o finansach publicznych. Powołany przepis stanowi, że do spraw, o których mowa w art. 60, w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Postanowienie Zarządu Województwa [...] [...] grudnia 2015 r. zostało wydane w oparciu na podstawie art. 62 § 1 i § 4 w związku z art. 55 § 2 O.p. w związku z art. 67 ustawy o finansach publicznych oraz art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. Wnioskodawca podkreślił, że kwestia zaliczania wpłat dokonanych przez beneficjentów na poczet zobowiązań nie została uregulowana ani w ustawie o finansach publicznych, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z tym zastosowanie miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
Do zażaleń, zgodnie z art. 144 k.p.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przy określaniu organu administracji publicznej właściwego do rozpatrzenia zażalenia, przyjmuje się, że organem takim jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 144 w związku z art. 127 § 2 k.p.a.). Stosując odpowiednio do postanowień art. 127 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy w przypadku wydania postanowienia przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Zdaniem Instytucji Zarządzającej nie można założyć rozszerzającego rozumienia art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 207 i 67 ustawy o finansach publicznych i uznać, że od postanowienia w sprawie zaliczenia wpłaty służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a organem właściwym do jego załatwienia jest zarząd województwa.
W związku z tym Zarząd Województwa [...] uwzględniając specyfikę regulacji związanych ze zwrotem płatności dokonywanych w ramach programów finansowych z udziałem środków europejskich, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normujące wnoszenie zażaleń oraz, że Kodeks postępowania administracyjnego i ustawa o finansach publicznych nie przewidują żadnych odrębnych rozwiązań w zakresie ustalania właściwości organu w tego rodzaju sprawach, przyjął, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., że organem wyższego stopnia w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Zdaniem Zarządu Województwa [...] stanowisko to potwierdza fakt, że SKO rozpoznawało już zażalenia na postanowienia Zarządu Województwa [...] jako Instytucji Zarządzającej i uznawało swoją właściwość (por. postanowienie SKO w Ł. z [...] czerwca 2015 r. ([...]); postanowienie SKO w Ł. z [...] września 2015 r. ([...])).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.).
Do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 105) przez spór kompetencyjny, czy też spór o właściwość należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym spór ten może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Jego rozstrzygnięcie poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy jest możliwe tylko wówczas, gdy organem właściwym jest jeden z organów pozostających w sporze.
Z wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że SKO w Ł. postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. przekazało Zarządowi Województwa [...] zażalenie Powiatu P., uznane za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej postanowieniem Zarządu Województwa [...] [...] grudnia 2015 r. o zaliczeniu wpłaty na poczet zobowiązania wynikającego z decyzji Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] września 2015 r.
Ustalenie organu właściwego wymaga uprzedniego rozważenia kwestii środka zaskarżenia przysługującego w przypadku wydania przez zarząd województwa postanowienia o zaliczeniu wpłaty dokonanej przez beneficjenta na poczet zobowiązania z tytułu zwrotu płatności dokonywanych w ramach programów finansowych z udziałem środków europejskich.
Zgodnie z art. 60 pkt 6 ustawy o finansach publicznych należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i tych należności są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. W art. 61 ustawy o finansach publicznych zostały wskazane organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w stosunku do Powiatu P. została wydana decyzja na podstawie art. 61 ustawy o finansach publicznych. Wpłata, której dotyczyło postanowienie Zarządu Województwa [...] [...] grudnia 2015 r. miała związek z decyzją Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] września 2015 r.
Ustawa o finansach publicznych nie zawiera regulacji odnoszących się do zaliczania wpłat na poczet zobowiązań z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W związku z tym, na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących tych należności należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.
W rozpoznawanej sprawie zaliczenie wpłaty dokonanej przez Powiat P. nastąpiło z odpowiednim stosowaniem art. 62 O.p. Powołany przepis normuje kwestię zaliczania wpłat na poczet zaległości podatkowej. Zgodnie z art. 62 § 4 O.p. w sprawie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowych wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza brak normatywnych podstaw do przyjęcia, że na postanowienie o zaliczeniu wpłaty na poczet zobowiązań z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stanowisko SKO w Ł. przedstawione w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. nawiązujące do regulacji zawartej w art. 61 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie może być uznane za prawidłowe. Ustawodawca przewidział wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jako środek zaskarżenia przysługujący wyłącznie w przypadku wydawania przez zarząd województwa jako instytucję zarządzającą, decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Uwzględniając treść art. 67 ustawy o finansach publicznych nie sposób uznać, by art. 61 ust. 4 tej ustawy mógł mieć zastosowanie także w przypadku wydawania przez zarząd województwa innych aktów dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, niż wspomniana decyzja.
Jak już wspomniano, do spraw do dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio tylko przepisy działu III Ordynacji podatkowej. W tym dziale nie mieszczą się przepisy dotyczące właściwości organów, a zatem ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia zażalenia wymaga sięgnięcia do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z art. 127 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. wynika, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wobec braku szczególnych regulacji organem właściwym do rozpatrzenia odwołania na postanowienie o zaliczeniu wpłaty na poczet zobowiązań z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest organ wyższego stopnia.
Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Stosownie zaś do art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Zarządu Województwa [...] [...] grudnia 2015 r. w sprawie zaliczenia wpłaty dokonanej przez Powiat P. na poczet zobowiązań z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.