Uzasadnienie
W dniu 6 października 2021 r. K. P., reprezentujący firmę C. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie ul. M (...), wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie, z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr S-17 w miejscowości O. do nieruchomości o numerze ewidencyjnym (...) obręb O..
W dniu 8 listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej w skrócie: GDDKiA) Oddział w Warszawie na podstawie z art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) po zapoznaniu się z wnioskiem przekazał go Wójtowi Gminy Celestynów, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością miejscową i rzeczową. GDDKiA przekazując wniosek wskazał, że przedmiotowy odcinek drogi publicznej nie znajduje się w pasie drogi ekspresowej S-17, wobec czego GDDKiA nie może zająć wiążącego stanowiska w sprawie lokalizacji zjazdu z drogi o znaczeniu lokalnym - art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 z zm.).
Wójt Gminy Celestynów we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego argumentował, że po przeanalizowaniu akt sprawy, w tym wypisu z rejestru gruntów, gdzie jako właściciel działki widnieje Skarb Państwa, zasadne jest złożenie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt VI SO/Wa 9/21, stwierdził swoją niewłaściwość rzeczową i sprawę przekazał do rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jako rzeczowo właściwemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
W rozpoznawanej sprawie spór, który zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy Celestynów a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego, bowiem obydwa organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania wniosku K.P. o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr S-17 w miejscowości O. do nieruchomości o numerze ewidencyjnym (..) obręb O. Zgodnie z art. 29 ust. 1 in principio ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., zwanej dalej w skrócie: u.d.p.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu decyzji administracyjnej - zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Art. 19 ust. 1 u.d.p. przewiduje, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), dla dróg wojewódzkich zarząd województwa (pkt 2), dla dróg powiatowych i gminnych odpowiednio zarząd powiatu (pkt 3) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta (pkt 4).
Z powyższych przepisów wynika, że czynnikiem przesądzającym o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, jest kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Sam cywilnoprawny tytuł prawny do działki, na której znajduje się droga (np. prawo własności), jest niewystarczający dla ustalenia kto jest zarządcą drogi (por. m.in. postanowienia NSA: z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; z 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; z 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15).
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Tylko jednoznacznie ustalony stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (por. np. postanowienia NSA z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustalenie w rozpoznawanej sprawie jaki status ma droga, której dotyczy planowana przebudowa zjazdu, stanowi niezbędny element stanu faktycznego wymagany przed przystąpieniem do oceny kto jest zarządcą tej drogi i który z organów jest właściwy do jej rozpoznania. Takie ustalenie stanu faktycznego należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór kompetencyjny.
Zdaniem GDDKiA nie jest on zarządcą drogi, której dotyczy wniosek, gdyż wniosek dotyczy "zjazdu publicznego z drogi dojazdowej o znaczeniu lokalnym". Z kolei Wójt Gminy Celestynów powołuje się na to, że w wypisie z rejestru gruntów "jako właściciel działki widnieje Skarb Państwa". Nie wskazuje jednak konkretnie jaką działkę ma na myśli. Opisując treść wniosku inwestora wskazuje jedynie, że chodzi o zjazd z drogi "do nieruchomości tj. dz. o numerze ew. (...) obręb O.".
Wobec powyższego należy stwierdzić, że spór między organami w niniejszej sprawie jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Spór dotyczy bowiem ustalenia charakteru drogi objętej wnioskiem o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi w miejscowości Ostrów do nieruchomości o numerze ew. (...) obręb O. Na potwierdzenie wskazanych przez organy okoliczności brak jest dowodów w przekazanych Sądowi aktach. W szczególności brak jest dokumentacji, z której wynikałoby, że droga której dotyczy planowana rozbudowa zjazdu jest drogą krajową, gminną lub drogę o charakterze "lokalnym".
Dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu mapa do celów projektowych operuje wyłącznie numerami geodezyjnymi działek i na jej podstawie można jedynie stwierdzić, że do działki (...) planowany jest zjazd wymagający poszerzenia. Na mapie tej nie zostały naniesione oznaczenia numeryczne dróg, odpowiadające ich przebiegowi. Na podstawie tej mapy nie jest możliwe ustalenie przebiegu drogi krajowej, gminnej czy wewnętrznej, lokalizacja dróg nie jest bowiem na niej możliwa do ustalenia. Niemożliwe jest więc stwierdzenie, jak drogi te przebiegają względem działek o określonych numerach geodezyjnych.
Takie ustalenia nie są też możliwe na podstawie przedłożonego przez inwestora do wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę drogi tytułu prawnego do nieruchomości (akt notarialny) oraz wypisu z rejestru gruntów. Z aktu notarialnego wynika jedynie to, że wnioskodawca ma tytuł prawny do działki nr(...), natomiast z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka (...)jest drogą.
Jak o tym była mowa powyżej, o tym kto jest zarządcą drogi i równocześnie organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przesądza kategoria, do której droga została zaliczona (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Przedłożony w niniejszej sprawie Sądowi materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację twierdzeń organów dotyczących stanu faktycznego i w konsekwencji dokonanie kwalifikacji prawnej ustalonych okoliczności faktycznych. Brak jest możliwości odniesienia się przez Sąd do wzajemnie sprzecznych twierdzeń organów, albowiem przedłożone materiały nie zawierają niezbędnych danych.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać wniosku Wójta Gminy Celestynów o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż konieczne jest uprzednie jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy w opisanym wyżej zakresie, co nie mieści się w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Braki w tym zakresie powodują, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu należy uznać za przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powinno bowiem być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co należy do organów administracji (por. m.in. postanowienia NSA: z 16 lutego 2004r., sygn. akt OW 39/04, z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 15 § 2 p.p.s.a.