Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] września 2020 r. A. Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w W. złożyła wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta Legionowo a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym.
Spółka wskazała, że [...] marca 2020 r. złożyła do Prezydenta Miasta Legionowo wniosek o udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym ul. [...] w Legionowie, na działce nr ew. [...] w obrębie [...].
Prezydent przekazał podanie do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") jako do organu właściwego w sprawie. Wskazał, że droga jest zaliczona do kategorii dróg krajowych, pozostających na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470; dalej "u.d.p.") w zarządzie GDDKiA.
Z kolei GDDKiA uznał, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Legionowo. Podkreślił, że przysługuje mu trwały zarząd na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w Legionowie.
Wobec tego w ocenie spółki wystąpił negatywny spór kompetencyjny, co stanowiło podstawę zainicjowania postępowania w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Legionowo wniósł o wskazanie GDDKiA jako organ właściwy do rozpoznania sprawy, z ostrożności procesowej – w przypadku gdyby NSA stwierdził, że nie doszło do sporu kompetencyjnego – wniósł o oddalenie wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Prezydent wskazał, że droga krajowa nr [...] w Legionowie została wybudowana zgodnie z projektem. Celem realizacji przedsięwzięcia było dostosowanie parametrów drogi krajowej nr [...] do aktualnych wymagań technicznych stawianych drogom klasy G, poprawa bezpieczeństwa ruchu, w tym komfortu jazdy na terenie Legionowa oraz poprawa płynności ruchu, a także poprawa dostępności komunikacyjnej Polski i połączeń międzyregionalnych przez rozwój sieci drogowej. Przebieg istniejącej drogi krajowej nr [...] pozostał niezmieniony.
Zdaniem Prezydenta, GDDKiA błędnie podała, że sporna działa leżała poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...] oraz że posiada status drogi gminnej. Tym samym organem właściwym do rozpoznania wniosku spółki powinien być uznany GDDKiA.
Za ewentualnym oddaleniem wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przemawia, zdaniem Prezydenta, konieczność ustalenia kategorii drogi.
W odpowiedzi na wniosek GDDKiA wskazała, że sieć gazowa została zaprojektowana w pasie drogowym drogi gminnej [...], w części położonej na działce o nr ew. [...] w Legionowie. Wobec tego zarządcą tego odcinka drogi jest Prezydent Miasta Legionowa.
Zdaniem GDDKiA, ciąg drogowy wybudowany w ramach rozbudowy drogi krajowej nr [...] składa się m.in. z ww. odcinka drogi, która – zgodnie z art. 10 ust. 4 u.d.p. – jest drogą gminną.
Organ wskazał, że na terenie miasta Legionowo jest zarządcą drogi krajowej – drogi głównej ruchu przyspieszonego nr [...], natomiast niemożliwe jest zakwalifikowanie odcinka drogi [...] do kategorii dróg krajowych o znaczeniu międzynarodowym lub międzyregionalnym w skali państwa lub województwa. Natomiast do czasu wygaszenia prawa trwałego zarządu GDDKiA włada nieruchomościami pozyskanymi na potrzeby ww. drogi.
Organ wskazał również, że po przekazaniu wniosku spółki GDDKiA stwierdził, że droga stanowi drogę krajową, więc wezwano spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zostały one uzupełnione po terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Ust. 2 tego przepisu przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20, 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18, 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13, 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art.
- 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art.
- 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 u.d.p. W niniejszej sprawie spółka jednoznacznie wniosła o zezwolenie na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym ul. [...] na odcinku między ul. [...] a ul. [...].
Aby jednak spor kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14, postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16, postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy bowiem do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13).
W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć sporny odcinek pasa drogi, na którym miałaby zostać zlokalizowana sieć gazowa, planowana przez A. Sp. z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w W.. Dopiero bezsporne ustalenie charakteru drogi pozwoliłoby na stwierdzenie, kto jest jej zarządcą. Wykazanie powyższej kwestii należy zaś do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, nie zaś do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy zaś nie przedstawiły wystarczających dokumentów wskazujących na charakter spornego odcinka. W aktach sprawy znajdują się sprzeczne twierdzenia co do charakteru spornej drogi, wynikające nie tylko z pism stron, lecz również ze złożonych dokumentów. W tym stanie rzeczy niemożliwe było ustalenie bez wątpliwości, do jakiej kategorii należy zaliczyć sporny odcinek drogi.
NSA nie mógł rozpoznać wniosku, ponieważ poprzez jego złożenie organy nie dążą do określenia zarządcy drogi, lecz do rozstrzygnięcia przez NSA charakteru drogi – ul. [...] między ul. [...] i ul. [...] w Legionowie, co nie leży we właściwości tego Sądu.
Stąd należało stwierdzić, że wniosek spółki należało oddalić, ponieważ w niewystarczający sposób organy pozostające w sporze wykazały stan faktyczny, w którym powstał spór.
NSA wskazuje ponadto, że oddalenie wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie jednoznaczne wykazanie charakteru spornego odcinka.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.