Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 26 października 2017 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Starostą Powiatu Lubińskiego w przedmiocie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla wykonania otworu zastępczego nr 1z na ujęciu wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w Koźlicach gmina Rudna, powiat lubiński, województwo dolnośląskie" i wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Starosta Powiatu Lubińskiego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano m. in., że w dniu 8 września 2017 r. Gmina Rudna wystąpiła do Starosty Powiatu Lubińskiego z wnioskiem o zatwierdzenie Projektu o wyżej wskazanej nazwie.
Na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Starosta Lubiński, pismem z dnia 11 września 2017 r., przekazał wniosek do załatwienia według właściwości Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego uzasadniając swoje stanowisko treścią art. 161 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.; dalej również: p.g.g.).
Zgodnie z przedłożonym projektem celem robót geologicznych jest wykonanie otworu zastępczego nr 1z za studnię nr 1 na ujęciu wód podziemnych w miejscowości Koźlice, gmina Rudna, powiat lubiński, województwo dolnośląskie, należącym do Gminy Rudna. Studnia nr 1z miałaby być eksploatowana w ramach zasobów eksploatacyjnych tego ujęcia, natomiast w wyniku przeprowadzonych prac miał powstać dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej. W projekcie wskazano, że ujęcie posiada ustalone zasoby w wysokości Q=350,0 m3/h przy S=12,0-31,0 m, zatwierdzone decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 19 maja 1995 r.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że gminne ujęcie wód podziemnych w Koźlicach składa się z dwóch studni nr 1 i 1A. Studnia nr 1 została wykonana w 1992 r., natomiast wyniki przeprowadzonych prac zostały przedstawione w "Dokumentacji hydrogeologicznej z wykonania otworu studziennego dla wsi Koźlice gm. Rudna. woj. dolnośląskie", zatwierdzonej decyzją Wojewody Legnickiego z dnia 30 lipca 1992 r. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji, otwór studzienny nr 1 został wykonany w obszarze zasobowym ujęcia "Koźlice" i miał być eksploatowany w ramach zatwierdzonych w kat. B zasobów tego ujęcia w wysokości Q=460,0 m3/h przy S=3,6-27,0 - decyzja Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia 21 lipca 1972 r., zatwierdzająca "Dokumentację hydrogeologiczną z ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych w miejscowości Koźlice /Zalesie, Składowice, Gola, Małomice/".
W dokumentacji hydrogeologicznej z 1992 r., stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody Legnickiego z dnia 30 lipca 1992 r., określono parametry eksploatacje studni nr 1 w wysokości Q=10,0 m3/h przy S=6,2 przy czym wskazano, że zapotrzebowanie na wodę wsi Koźlice wynosiło 3,0 m3/h i z taką wydajnością miała być eksploatowana ta studnia.
Otwór nr 1A wykonano w 1993 r. jako awaryjny dla studni nr 1. Parametry eksploatacyjne w wysokości Q=12,0 m3/h przy S=4,0 m zostały ustalone w "Dokumentacji hydrogeologicznej zasobów wód podziemnych z utworów czwartorzędowych (otwór awaryjny nr 1A) ujęcia wsi Koźlice, gm. Rudna, woj. legnickie", zatwierdzonej decyzją Wojewody Legnickiego z dnia 29 października 1993 r. Studnie nr 1 i 1A miały być eksploatowane naprzemiennie w ramach zasobów ujęcia "Koźlice" należącego do Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w Lubinie, z wydajnością równą zgłoszonemu zapotrzebowaniu tj. Q=3,0 m3/h.
W 1995 r. na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w Lubinie został zatwierdzony Aneks nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych (Aktualizujący zasoby ujęcia wody "Koźlice") - decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 19 maja 1995 r. Przeprowadzone badania i obserwacje w ramach niniejszego aneksu wykazały, że warunki hydrogeologiczne w rejonie ujęcia okazały się mniej korzystne, niż zakładano w okresie jego budowy, co doprowadziło do zaburzenia równowagi między wodami powierzchniowymi i podziemnymi. W powyższym aneksie ustalono nowe, zmniejszone zasoby eksploatacyjne ujęcia, według stanu na dzień 26 stycznia 1995 r. w ilości Q=350,0 m3/h przy S=12,0-31,0 m. W ramach tej wielkości ustalono wydajności eksploatacyjne z podziałem dla ujęcia "Koźlice I" w wysokości Q=210 m3/h oraz dla ujęcia "Koźlice II" w wysokości Q=140 m3/h.
Zgodnie z dokumentacją w skład ujęcia "Koźlice I" wchodziły 4 studnie podstawowe: 7s bis (Q=50,0 m3/h), 8z (60,0 m3/h), 9sA (Q=60,0 m3/h), llsA (Q=40,0 m3/h) oraz dwie awaryjne: 9s bis-2 (Q=60,0 m3/h) i lis (Q=40,0 m3/h). Natomiast ujęcie "Koźlice II" składało się z trzech studni podstawowych: Iz (Q=60,0 m3/h), IIIsA (Q=50,0 m3/h), lVs (Q=30,0 m3/h) oraz 2 awaryjnych Is (0=60,0 m3/h) i IIIS (Q=50,0 m3/h). Zasoby eksploatacyjne całego ujęcia "Koźlice" ("Koźlice I" i "Koźlice II") zostały ustalone jako sumaryczna wydajność wszystkich studni podstawowych. Decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 19 maja 1995 r. zmieniła decyzję Prezesa Centralnego Urzędu Geologii z dnia 21 lipca1972 r., ustalając zasoby eksploatacyjne ujęcia wody "Koźlice" w wysokości Q=350,0 m3/h, dla wyżej wymienionych studni bez uwzględnienia studni nr 1 i 1A należących do Gminy Rudna.
Ujęcie Gminy Rudna w miejscowości Koźlice, składające się ze studni nr 1 i 1A, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, zostało wymienione jedynie w rozdziale 10.2 Oddziaływanie Aneksu nr 1 do dokumentacji z 1995 r. W aneksie opisano, że w obszarze zasobowym ujęcia "Koźlice" znajdują się dwa małe ujęcia o niezatwierdzonych zasobach: we wsi Koźlice (otw. 1 i 1A) oraz ujęcie do celów rekreacyjnych w Lubinie (otw. 1-3) a ich eksploatacja odbywa się w ramach zasobów ujęcia "Koźlice", za zgodą jego właściciela - MPWiK Sp. z o.o.
Reasumując Marszałek stwierdził, że w "Aneksie nr 1 do dokumentacji" z 1995 r. nie uwzględniono, przy ustalaniu zasobów eksploatacyjnych ujęcia "Koźlice", będącego własnością MPWiK Sp. z o.o. w Lubinie, wydajności studni nr 1 i 1A, którymi z kolei gospodaruje Gmina Rudna. Nie jest prawdziwe zatem stwierdzenie, przedstawione w projekcie robót geologicznych, że ujęcie (składające się ze studni nr 1 i 1A) posiada zatwierdzone zasoby eksploatacyjne w wysokości Q=350 m3/h. Niemożliwe jest również wykonanie, na podstawie zrealizowanych prac, dodatku do dokumentacji, jak to przewidzieli autorzy projektu. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz. U z 2016 r. poz. 2033) dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia, powinien zawierać opis między innymi przyczyny wykonania dodatku oraz zmian w stosunku do danych przedstawionych w przyjętej lub zatwierdzonej dokumentacji.
W "Aneksie nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej" z 1995 r. aktualizującej zasoby ujęcia "Koźlice" nie uwzględniono studni nr 1 i 1A. Planowane wykonanie studni zastępczej nr 1z, nie wiąże się zatem ze zmianą tego aneksu. Dla gminnego ujęcia należałoby ustalić zasoby eksploatacyjne i przedstawić je do zatwierdzenia w dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. Dla przedmiotowych studni nr 1 i 1A, według opracowań wykonanych w 1992 i 1993 r. ustalono parametry eksploatacyjne w wysokości 10-12 m3/h, przy czym na raz mogła być eksploatowana tylko jedna studnia (otwór nr 1A pełnił rolę studni awaryjnej). Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.p. dla ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50,0 m3/h organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest starosta. Przewidywane zasoby eksploatacyjne dla gminnego ujęcia nie przekroczą Q=50,0 m3/h.
Mając na uwadze powyższe Marszałek Województwa Dolnośląskiego za zasadne uznał twierdzenie, że organem właściwym do wydania decyzji w zakresie zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla wykonania otworu zastępczego nr 1z na ujęciu wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w Koźlicach gm. Rudna, pow. lubiński, woj. dolnośląskie" jest Starosta Powiatu Lubińskiego.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta Lubiński w piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Gminy Rudna o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla wykonania otworu zastępczego nr 1z na ujęciu wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w Koźlicach gm. Rudna, pow. Lubiński, woj. Dolnośląskie".
W ocenie Starosty zasadnicze znaczenie w sprawie ma wyjaśnienie zakresu stosowania przepisu art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g., bowiem zasadą jest, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa (art. 161 ust. 1 tej ustawy), a wyjątki od tej zasady zostały przewidziane art. 161 ust. 2 i 3 p.g.g.
Zgodnie z przedłożonym przez inwestora projektem, celem robót geologicznych jest wykonanie otworu zastępczego nr 1z za studnię nr 1 na ujęciu wód podziemnych w miejscowości Koźlice, gm. Rudna należącym do Gminy Rudna. Studnia nr 1z ma być eksploatowana w ramach zasobów eksploatacyjnych ujęcia Koźlice, które posiada ustalone zasoby w wysokości Q=350,0 m3/h przy S= 12,0-31,0 m, zatwierdzone decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 19 maja 1995r.
Zdaniem Starosty w niniejszym sporze na właściwość Marszałka Województwa Dolnośląskiego wskazują następujące okoliczności:
- 1. Prezes Centralnego Urzędu Geologii decyzją z dnia 21 lipca 1972 r., zatwierdził dokumentację geologiczną ujęcia Koźlice ze stanem zasobów eksploatacyjnych w kategorii "B" w ilości 460 m3/h,
- 2. Pismem z dnia 9 lipca 1991 r. Lubińskie Przedsiębiorstwo Komunalne wyraziło zgodę na udostępnienie zasobów wodnych ujęcia miejskiego "Koźlice" na potrzeby zaopatrzenia w wodę wsi Koźlice w ilości nie większej niż 3 m3/h.
- 3. Decyzją z dnia 30 lipca 1992 r. Wojewoda Legnicki zatwierdził dokumentację hydrologiczną z wykonania otworu studziennego dla wsi Koźlice, gm. Rudna. Parametry eksploatacyjne wykonanego otworu studziennego nr 1 wynosiły Qe=10,0 m3/h przy S=6,2m przy czym wskazano, że zapotrzebowanie na wodę wsi Koźlice wynosiło 3,0 m3/h, w uzasadnieniu przywołując, że otwór studzienny winien być eksploatowany w ramach zatwierdzonych w kat. "B" zasobów ujęcia "Koźlice" Q=460,0 m3/h przy S=3,6-27,0 m decyzją z dnia 21 lipca 1972 r. Stroną postępowania w powyższej sprawie było Lubińskie Przedsiębiorstwo Komunalne na zlecenie którego zostały ustalone zasoby ujęcia "Koźlice".
- 4. Na wniosek MPWiK sp. z o. o. w Lubinie w roku 1995 został zatwierdzony Aneks nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych (Aktualizujący zasoby ujęcia wody "Koźlice") - decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 19 maja 1995 r. Przeprowadzone badania i obserwacje w ramach aneksu wskazały, że warunki hydrogeologiczne w rejonie ujęcia okazały się mniej korzystne, niż zakładano w okresie jego budowy, co doprowadziło do zaburzenia równowagi między wodami powierzchniowymi i podziemnymi. W powyższym aneksie ustalono nowe, zmniejszone zasoby eksploatacyjne ujęcia, według stanu na dzień 26 stycznia 1995 r. w ilości Q=350,0 m3/h przy S=12,0-31,0 m. W ramach tej wielkości ustalono wydajności eksploatacyjne z podziałem dla ujęcia "Koźlice I" w wysokości Q=210 m3/h oraz dla ujęcia "Koźlice II" w wysokości Q=140 m3/h. W dokumentacji ujęte zostały jedynie studnie MPWiK Sp. z o.o. w Lubinie (zleceniodawcy dokumentacji) i błędnie zawarto w niej stwierdzenie, że pozostałe studnie znajdujące się na terenie ujęcia, w tym ujęcie Gminy Rudna składające się ze studni 1 i 1A znajdują się w obszarze zasobowym ujęcia "Koźlice", ale nie posiadają zatwierdzonych zasobów - powyższe ma odzwierciedlenie na mapie dokumentacyjnej rejonu ujęcia wody "Koźlice" stanowiącej załącznik nr 2 dokumentacji, gdzie studnie ujęcia wsi Koźlice nr 1 i 1A znajdują się w obszarze dotychczasowych zatwierdzonych zasobów w wysokości Q=460,0 m3/h oraz proponowanych do zatwierdzenia zasobów w wysokości Q=350,0 m3/h.
- 5. Decyzją z dnia 25 października 1996 r. Wojewoda Legnicki zatwierdził Aneks do "Aneksu nr 1 do Dokumentacji hydrogeologicznej wód podziemnych z utworów czwartorzędowych (Aktualizacja zasobów ujęcia wody "Koźlice") otw. nr I:LP" na terenie POD "Leśna Polana" k/Koźlic, gm. Rudna, woj. legnickie" w którym zawarto stwierdzenie, że otwór studzienny nr I "LP" eksploatowany będzie w ramach zatwierdzonych eksploatacyjnych zasobów ujęcia "Koźlice" w ilości: Q=350,0 m3/h przy depresji: S=12-31 m 19 maja 1995 r.
Wobec powyższego zdaniem Starosty wskazany przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego przepis art. 161 ust. 2 pkt 2 p.g.g., zgodnie z którym, do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h, nie może być podstawą do działania Starosty Lubińskiego w niniejszej sprawie przy zatwierdzaniu projektu przedmiotowych robót geologicznych.
Za błędne Starosta uznał również stwierdzenie, że ujęcie dla wsi Koźlice składające się ze studni nr 1 i 1A nie posiada zatwierdzonych zasobów, wskazując, że od momentu wykonywania pierwszej studni miało być ona eksploatowane w ramach zatwierdzonych zasobów ujęcia "Koźlice".
Mając na uwadze także decyzję Ministra Środowiska z dnia 19 maja 1995 r., w której zatwierdzono zasoby eksploatacyjne w wysokości 350 m3/h z jednoczesnym ustaleniem obszaru zasobowego dla dużego ujęcia "Koźlice" w skład którego wchodzą również studnie 1 i 1A wsi Koźlice, Starosta Lubiński uznał, że nie ma kompetencji do zatwierdzenia ww. projektu robót geologicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W myśl zaś z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. spory, o których mowa powołanym wyżej art. 4 p.p.s.a. rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Spory te - stosownie do regulacji zawartej w art. 15 § 2 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Przypomnieć należy, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, a przede wszystkim w kwestii kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi dotyczyć konkretnego sporu związanego z indywidualną sprawą administracyjną. W orzecznictwie zasadnie podkreśla się, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSA WSA 2006, nr 3, poz. 75). Przedmiot sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego powinien być przy tym we wniosku dokładnie określony, tak aby można było zdefiniować sprawę, która ma być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wniosek nieprecyzyjny podlega zaś oddaleniu (por. postanowienie NSA z dnia 4 listopada 2009 r. II GW 4/09 i powołane tam piśmiennictwo).
Zdaniem składu orzekającego NSA wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość złożony w rozpoznawanej sprawie przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego omówione wymogi spełnia. Dotyczy bowiem sprawy administracyjnej wszczętej wnioskiem Gminy Rudna o zatwierdzenie w drodze decyzji - na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - "Projektu robót geologicznych dla wykonania otworu zastępczego nr 1z na ujęciu wód podziemnych z utworów czwartorzędowych w Koźlicach gmina Rudna, powiat lubiński, województwo dolnośląskie". Rozpoznawany wniosek określa nadto przedmiot negatywnego sporu zaistniałego pomiędzy wnioskodawcą - Marszałkiem Województwa - a Starostą Lubińskim, wskazując, że jego istotą jest właściwość jednego z powyższych organów co do rozpatrzenia wskazanego wyżej wniosku Gminy Rudna.
Nie ulega wątpliwości, że właściwość organu w spornej kwestii reguluje - co do zasady - art. 161 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przepis ten stanowi w ust. 1, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4.
Według zaś art. 161 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące ujęć wód podziemnych, których przewidywane lub ustalone zasoby nie przekraczają 50 m3/h.
Skład orzekający NSA przychyla się do poglądu, że nie można mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu między organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa (por. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2013 r. II OW 187/12).
W rozpoznawanym przypadku wprawdzie treści wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w zestawieniu z treścią odpowiedzi na ten wniosek świadczy o tym, że Marszałek Województwa oraz Starosta Lubiński odnośnie ujęcia wód podziemnych - wskazanego we wniosku Gminy Rudna - odmiennie oceniają przewidywane lub ustalone zasoby. Poza sporem jednak pozostaje – w świetle powoływanego w sprawie zatwierdzonego Aneksu nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej ujęcia wody podziemnej z utworów czwartorzędowych (Aktualizujący zasoby ujęcia wody "Koźlice") - że zasoby eksploatacyjne całego ujęcia "Koźlice" ("Koźlice I" i "Koźlice II") - Q=350,0 m3/h - zostały ustalone jako sumaryczna wydajność określonych studni użytkownika innego niż Gmina Rudna, wśród których nie wymieniono gminnych studni 1 i 1A, a wskazany we wniosku Gminy Rudna otwór nr 1z – to otwór zastępczy za studnię nr 1.
Nie jest też kwestionowane - w świetle dokumentacji hydrogeologicznej z 1992 r., stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody Legnickiego z dnia 30 lipca 1992 r. – że parametry eksploatacje studni nr 1 określono w wysokości Q=10,0 m3/h. Otwór nr 1A wykonano zaś w 1993 r. jako awaryjny dla studni nr 1 i jego parametry eksploatacyjne określono w wysokości Q=12,0 m3/h.
Trzeba zatem przyjąć, że przewidywane zasoby ujęcia wód - którego wniosek Gminy Rudna dotyczy - nie przekraczają 50 m3/h.
Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 15 § 2 p.p.s.a. - mając na uwadze art. 161 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze - wskazał Starostę Lubińskiego jako organ właściwy do załatwienia spornej sprawy.