Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta S. (dalej także jako Prezydent) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA), w imieniu którego działa Kierownik Rejonu w S., przez wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do załatwienia wniosku S. K. o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. w celu umieszczenia w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. kiosku typu [...] o powierzchni [...] m2 dla celów prowadzenia działalności gospodarczej.
Spór powstał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
Pismem z [...] stycznia 2015 r. Kierownik Rejonu GDDKiA w S. przekazał Prezydentowi wniosek S. K. o wyrażenie zgody na zajęcie wskazanego wyżej pasa drogowego. W uzasadnieniu powołał się na art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. który stanowi, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Według Kierownika Rejonu w S., zarządcą drogi publicznej, stanowiącej ul. [...] w S., jest Prezydent z uwagi na oddanie do użytkowania z dniem [...] listopada 2014 r. odcinka drogi ekspresowej [...] od węzła [...] do węzła [...].
W ocenie Prezydenta art. 10 ust. 5 u.d.p. odnosi się do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem, jednak przepis ten nie ma zastosowania dla sytuacji wybudowania w innym miejscu całkowicie nowego odcinka drogi o innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg.
Jak wskazał Prezydent, ulica [...], zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371), jest drogą krajową – [...]. Wobec tego, zdaniem Prezydenta, brak jest podstaw do posługiwania się pojęciem "dotychczasowy odcinek drogi krajowej [...] zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej" do momentu wskazania obowiązującego rozporządzenia w sprawie zmiany przebiegu tej drogi, a więc nie ma podstaw, by Prezydent wydał decyzję wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego ul. [...].
Ponadto Prezydent zaznaczył, że ul. [...] w S. – [...] nie przejęła w swój ciąg drogi ekspresowej [...] i ma charakter co najmniej wojewódzki, bo łączy miasta na terenie województwa, m.in. [...] i [...]. Droga ta wpisuje się w definicję drogi wojewódzkiej, zawartą w art. 6 ust. 1 u.d.p.
W odpowiedzi na wniosek GDDKiA uznała, że Prezydent Miasta S. jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem GDDKiA bezspornym pozostaje, że przedmiotowy odcinek drogi publicznej był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednak uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi ekspresowej [...], który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej [...] i w ten sposób uzyskał status drogi gminnej. Stąd też, to Prezydent powinien rozpatrzeć sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 4 tej ustawy, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów między organami tych jednostek a organami administracji rządowej zostało powierzone do rozstrzygania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Spór kompetencyjny, jaki powstał pomiędzy Prezydentem Miasta S., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad ma na celu wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. K. o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. w celu umieszczenia w nim obiektu niezwiązanego z potrzebami zarzadzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej.
Ponieważ przedmiotem spornej co do właściwości organu sprawy jest zajęcie pasa drogowego na wniosek zainteresowanej osoby, wyjaśnić należy, że zasadą wynikającą z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p. jest, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zaś wójt (burmistrz, prezydent miasta) zarządza drogami gminnymi. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na obiekt objęty wnioskiem S. K., wymaga art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., a jest ono udzielane, zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, przez zarządcę drogi.
Nie jest sporne pomiędzy stronami, że ul. [...] w miejscowości S. byłą drogą krajową [...], o jakich mowa w art. 5 ust. 1 u.d.p. i podlegała z tego tytułu zarządowi GDDKiA. Nie jest też sporne, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnemu Dyrektorowi DKiA pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] w określonym decyzją kilometrażu, a udostępnienie drogi nastąpiło [...] listopada tegoż roku.
Strony jednakże różnie interpretują przepis art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Zdaniem GDDKiA nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej [...] zastąpił dotychczasowy odcinek drogi, która z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej, a więc z dniem [...] listopada 2014 r. utraciła status drogi krajowej i uzyskała status drogi gminnej z mocy wskazanego przepisu. Natomiast wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta S. twierdzi, że art. 10 ust. 5 u.d.p. nie odnosi się do sytuacji, kiedy nowy odcinek drogi wybudowany jest w innym, niż dotychczas miejscu. Poza tym zgodnie z art. 5 ust. 3 u.d.p. przebieg istniejących dróg krajowych ustala minister właściwy ds. transportu.
Stanowisko Prezydenta Miasta S. jest błędne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p. bowiem dotychczasowy odcinek drogi [...] został zastąpiony innym, nowo wybudowanym odcinkiem drogi, oddanym do użytkowania na podstawie wskazanej już decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na mocy omawianego przepisu w związku z oddaniem nowo powstałego odcinka drogi, odcinek drogi mający – do chwili oddania nowego odcinka drogi – status drogi krajowej został z mocy prawa zaliczony do drogi gminnej, której zarządcą jest, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Prezydent Miasta S. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, stwierdzić należy, że dla spełnienia przesłanek z art. 10 ust. 5 u.d.p. obojętne jest czy nowo wybudowany odcinek drogi faktycznie zastąpił dotychczasowy odcinek drogi, bowiem o tym, czy dany odcinek drogi zostaje zastąpiony odcinkiem drogi nowo wybudowanym, decyduje przebieg drogi krajowej uwzględniający ten nowo wybudowany odcinek (podobnie: postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r. o sygn. akt II GW 11/13, publik. CBOSA).
Należy jednocześnie zauważyć, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji zaliczenie drogi "starej" do drogi gminnej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Z tego powodu słuszne było stanowisko GDDKiA, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku S. K. o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w S. w celu umieszczenia w nim obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej.