Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2021 r. Zarząd Województwa Podlaskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Białymstoku, w zakresie wniosku A. sp. z o.o. Oddział [...] o wydanie zezwolenia na lokalizację odcinka przyłącza gazowego, poprzez wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w Białymstoku jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy.
Zarząd Województwa Podlaskiego wskazał, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2020 r. A. sp. z o.o. Oddział [...] zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Oddziału w Białymstoku o wydanie zezwolenia na lokalizację odcinka przyłącza gazowego średniego ciśnienia na działce o nr [...] we wsi P. w celu zasilenia działki o nr [...] w pasie drogowym drogi krajowej.
Zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2020 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - Oddziału w Białymstoku, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), przekazał wniosek Zarządowi Województwa Podlaskiego według właściwości, wskazując na właściwość zarządcy drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że teren drogi krajowej obejmujący działkę [...] został przekazany Zarządowi Województwa w drodze porozumienia z dnia 6 marca 2020 r. dotyczącego ustalenia granic oraz przebiegu działek w zakresie drogi krajowej nr 8 oraz drogi wojewódzkiej nr 676 między zarządcami dróg. Tym samym wskazał, że działka [...], mimo iż stanowi własność Skarbu Państwa, przeszła w zakres zarządu drogi wojewódzkiej.
Wnioskodawca nie zgodził się z powyższym stanowiskiem, gdyż w jego ocenie, nie doszło do zmiany kategorii części pasa drogowego stanowiącej działkę [...], a tym samym zmiany zarządcy drogi jako organu administracji publicznej. W szczególności nie może stanowić o tym "porozumienie" z 6 marca 2020 r. Zawarte ono zostało na potrzeby finansowania przebudowy węzła drogowego Porosły i miało charakter techniczny ściśle związany z działaniami inwestycyjnymi. Podstawę stanowił (czego nie kwestionuje GDDKiA) art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.p.). Zgodnie z nim zarządzanie drogami publicznymi może być przekazywane między zarządcami w trybie porozumienia, regulującego w szczególności wzajemne rozliczenia finansowe. Zarządcy dróg mogą zawierać także porozumienia w sprawie finansowania albo dofinansowania zadań z zakresu zarządzania drogami z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe porozumienie nie stanowi jednak (w niniejszym przypadku) o przeniesieniu właściwości rzeczowej na rzecz innego organu administracji obejmującego wydawanie decyzji administracyjnych.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie złożył odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z treścią art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację odcinka przyłącza gazowego w pasie drogowym.
Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust. 2 u.d.p. przyporządkowuje zarządcę do kategorii danej drogi. I tak – dla dróg krajowych zarządcą jest GDDKiA (pkt 1), a dla dróg wojewódzkich – zarząd województwa (pkt 2).
Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że czynnikiem przesądzającym o tym, kto jest zarządcą drogi, jest to, do której z ustawowo określonych kategorii dróg (art. 2 ust. 1 u.d.p.) konkretna droga została zaliczona. Bez znaczenia w tej materii jest zaś tytuł prawny do działki/prawo własności drogi (por. postanowienia NSA z: 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GW 57/20; 30 maja 2018 r., sygn. akt II GW 12/18; 24 maja 2013 r., sygn. akt I OW 2/13; 25 maja 2016 r., sygn. akt I OW 18/16; 24 czerwca 2015 r., sygn. akt I OW 67/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trzeba zatem wskazać, że zasady zaliczania dróg do określonych ustawą o drogach publicznych kategorii (art.
- 2) regulują przepisy tej ustawy (art. 5-7 i art.
- 8) i kwestia ta nie może być przedmiotem samodzielnego ustalania przez Sąd w sprawie z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. O tym, kto jest zarządcą określonej kategorii drogi, stanowi zaś przytoczony wyżej art. 19 ust. 2 u.d.p.
Aby spór kompetencyjny mógł zostać rozstrzygnięty, konieczne jest uprzednie precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko dla konkretnego stanu faktycznego możliwe jest zastosowanie przez organy właściwych przepisów prawa materialnego. Nie można natomiast mówić o rozstrzygnięciu sporu kompetencyjnego, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy, w której taki spór się pojawia, nie jest ustalony jednoznacznie, a więc gdy spór jest w istocie sporem co do faktów, a nie co do kompetencji, czyli co do prawa, z którego te kompetencje wynikają (vide: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt II OW 64/14; postanowienie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GW 4/16; postanowienie z 24 marca 2013 r., sygn. akt II GW 9/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy bowiem do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 17; z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II GW 21/13).
W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został wystarczająco wyjaśniony przez organy będące w sporze. Nie jest bowiem jasne, do jakiej kategorii dróg należy zaliczyć sporny odcinek pasa drogi, na którym miałoby zostać zlokalizowane przyłącze gazowe, planowane przez A. Sp. z o.o. Oddział [...]. Spółka wniosła o zezwolenie na lokalizację przyłącza gazowego na działce nr [...]. Dopiero bezsporne ustalenie charakteru drogi położonej na tej działce pozwoliłoby na stwierdzenie, kto jest jej zarządcą. Wykazanie powyższej kwestii należy do organów będących stronami sporu kompetencyjnego, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy zaś nie przedstawiły wystarczających dokumentów wskazujących na charakter spornego odcinka. W aktach sprawy znajduje się jedynie porozumienie z dnia 6 marca 2020 r. zawarte pomiędzy Województwem Podlaskim a GDDKiA, wraz z załącznikiem, tj. mapą przedstawiającą linię planowanego podziału pomiędzy drogą krajową nr 8 a drogą wojewódzką nr 676. Na załączonej mapie nie zostały jednak naniesione numery ewidencyjne działek, co powoduje, że nie można na niej umiejscowić działki nr [...], której dotyczył wniosek spółki.
Wystarczających informacji dotyczących umiejscowienia spornej działki nie dostarcza również mapa załączona do wniosku o zgodę na lokalizację odcinka przyłącza gazowego. W tym stanie rzeczy niemożliwe było ustalenie bez wątpliwości, do jakiej kategorii należy zaliczyć sporny odcinek drogi.
NSA nie mógł rozpoznać wniosku, ponieważ poprzez jego złożenie organ nie dążył w istocie do określenia zarządcy drogi, lecz do rozstrzygnięcia przez NSA charakteru drogi położonej na działce ewidencyjnej nr [...], co nie leży we właściwości tego Sądu.
Stąd należało stwierdzić, że wniosek Zarządu Województwa Podlaskiego należało oddalić, ponieważ w niewystarczający sposób organy pozostające w sporze wykazały stan faktyczny, w którym powstał spór.
NSA wskazuje ponadto, że oddalenie wniosku nie zamyka drogi do ponownego złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez uprawniony podmiot. W celu umożliwienia NSA rozstrzygnięcia tego sporu, konieczne jednak będzie jednoznaczne wykazanie charakteru spornego odcinka.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.