Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Gmina Z. (dalej także jako Gmina) wniosła o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Gminą a Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. (dalej jako GDDKiA w Ł.) przez wskazanie GDDKiA w Ł. jako organu właściwego do załatwienia sprawy o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków garażowych, jeden na granicy z działką nr [...], drugi w odległości [...] metra od granicy z działką nr [...] w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., obręb M., gm. Z. Spór powstał na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. H. K. wystąpiła do Wójta Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.
W dniu [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej: u.z.p. wystąpił do GDDKiA w Ł. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ działka nr [...] przylega do drogi publicznej, usytuowanej na działce nr [...] (w pasie drogowym), której samoistnym posiadaczem jest Skarb Państwa, a zarządcą drogi jest GDDKiA w Ł. Wobec tego, zdaniem Wójta Gminy, organem kompetentnym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest GDDKiA w Ł., jako zarządca dróg krajowych i autostrad w województwie [...].
Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. GDDKiA w Ł. przekazał wniosek H. K. Wójtowi Gminy i stwierdził, że droga publiczna wskazana w projekcie decyzji nie stanowi już ciągu drogi krajowej [...], gdyż w dniu [...] listopada 2014 r. oddano do użytku odcinek nr [...] drogi ekspresowej [...] od km. [...] do km. [...] wg obecnego kilometrażu, w konsekwencji czego zostały spełnione przesłanki z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
W ocenie Wójta Gminy GDDKiA w Ł. nie ma racji, ponieważ art. 10 ust. 5 u.d.p. jest oderwany od kontekstu ustawy o drogach publicznych, zaliczając w sposób sztuczny do kategorii dróg gminnych drogi, które w myśl art. 5 lub 6 u.d.p. mają charakter drogi krajowej lub wojewódzkiej, stanowiące połączenia między miastami, mające znaczenie dla województwa ([...]). Co więcej, zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p. do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom. Odcinek drogi krajowej m.in. w miejscowości [...] nie służy tylko mieszkańcom Gminy, a na tej drodze nadal odbywa się ruch ciężkich pojazdów samochodowych, w tym tranzytowych. Droga ta jest obciążona większym natężeniem ruchu niż sieć innych dróg gminnych. Wójt Gminy podkreślił także, że wymagania użytkowników byłych dróg krajowych w zakresie ich utrzymania są wyższe niż dróg gminnych, zarówno w okresie letnim, jak i zimowym.
W odpowiedzi na wniosek GDDKiA uznała, że Wójt Gminy Z. jest organem właściwym do rozpatrzenia sprawy. Zdaniem GDDKiA bezspornym pozostaje, że przedmiotowy odcinek drogi publicznej był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednak uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi ekspresowej [...], który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej [...] i w ten sposób uzyskał status drogi gminnej. Stąd też, to Wójt Gminy powinien rozpatrzeć sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 4 tej ustawy, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów między organami tych jednostek a organami administracji rządowej zostało powierzone do rozstrzygania Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.
Spór kompetencyjny, jaki powstał pomiędzy Wójtem Gminy Z., a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. ma na celu wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku H. K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków garażowych, jeden na granicy z działką nr [...], drugi w odległości [...] metra od granicy z działką nr [...] w ramach zabudowy zagrodowej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości O., obręb M., gm. Z., przy czym działka nr [...] przylega do drogi publicznej.
Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 u.z.p. decyzja w sprawie lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem H. K. wydawana jest po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Z kolei zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p. zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a dla dróg gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Nie jest sporne pomiędzy stronami, że droga, w której pasie drogowym ma być zlokalizowana inwestycja wymagająca uzgodnienia, przebiegała w ciągu drogi krajowej [...] w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.p. i podlegała z tego tytułu zarządowi GDDKiA. Nie jest też kwestionowane przez wnioskującą o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stronę, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił Generalnemu Dyrektorowi DKiA pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] w określonym decyzją kilometrażu, a udostępnienie drogi nastąpiło [...] listopada tegoż roku.
Strony jednakże różnie interpretują, mający decydujący dla rozstrzygnięcia sporu, przepis art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Zdaniem GDDKiA nowo wybudowany odcinek drogi ekspresowej [...] zastąpił dotychczasowy odcinek drogi, która z dniem oddania do użytkowania drogi ekspresowej, a więc z dniem [...] listopada 2014 r. utraciła status drogi krajowej i uzyskała status drogi gminnej z mocy wskazanego przepisu. Natomiast wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu Wójt Gminy Z., akcentując znaczne natężenie ruchu drogowego w miejscowości [...], w tym ciężkiego ruchu tranzytowego, twierdzi, że art. 10 ust. 5 u.d.p. należy interpretować w kontekście całej ustawy o drogach publicznych i art. 7 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym do kategorii dróg gminnych zaliczono drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innej kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom.
Stanowisko Wójta Gminy Z. jest błędne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.d.p. bowiem dotychczasowy odcinek drogi [...] został zastąpiony innym, nowo wybudowanym odcinkiem drogi, oddanym do użytkowania na podstawie wskazanej już decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na mocy omawianego przepisu w związku z oddaniem nowo powstałego odcinka drogi, odcinek drogi mający – do chwili oddania nowego odcinka drogi – status drogi krajowej został z mocy prawa zaliczony do drogi gminnej, której zarządcą jest, stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p. Wójt Gminy Z. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o rozstrzygnięcie sporu, stwierdzić należy, że dla spełnienia przesłanek z art. 10 ust. 5 u.d.p. obojętne jest, że na zastąpionym odcinku drogi ruch drogowy jest znaczący, tak jak nie ma znaczenia, czy nowo wybudowany odcinek drogi faktycznie zastąpił dotychczasowy odcinek drogi.
Dzieje się tak z tego względu, że o tym, czy dany odcinek drogi zostaje zastąpiony odcinkiem drogi nowo wybudowanym, decyduje przebieg drogi krajowej uwzględniający ten nowo wybudowany odcinek (podobnie: postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r. o sygn. akt II GW 11/13, publik. CBOSA).
Należy jednocześnie zauważyć, że z momentem oddania nowo zbudowanej drogi do eksploatacji zaliczenie drogi "starej" do drogi gminnej następuje z mocy prawa i bezwarunkowo. Ustawa w tym przypadku posłużyła się rozwiązaniami szczególnymi i nie uzależniła daty zmiany kategorii od spełnienia wymogów formalnych z art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Z tego powodu słuszne było stanowisko GDDKiA, że przepis art. 10 ust. 5 u.d.p. ma charakter przepisu lex specialis, bowiem rozstrzyga o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych ustawą i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazał Wójta Gminy Z. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku H. K. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków garażowych na działkach wskazanych we wniosku.