Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 października 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Myślenickim w ten sposób, by wskazać Starostę Myślenickiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku I.G. w sprawie zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu p. "[...]".
GDDKiA uznał, że nie jest organem zarządzającym ruchem na ww. drodze w miejscowości Głogoczów, a w konsekwencji nie jest organem właściwym do zatwierdzenia przedłożonego projektu organizacji ruchu ani wydania opinii co do niego.
Wskazał, że sporna droga, która w ocenie Starosty Myślenickiego (dalej "Starosta") jest starodrożem DK7, z czym nie zgodził się GDDKiA, pełni wyłącznie funkcję lokalną, nie ma charakteru drogi tranzytowej, a funkcję zarządcy drogi w odniesieniu do niej pełni Gmina Myślenice na mocy zawartego porozumienia z 19 listopada 2010 r.
Zdaniem GDDKiA, fakt, że Gmina nie przyjęła uchwały w zakresie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, skutkuje jedynie tym, że tzw. starodroże nie jest drogą gminną publiczną, lecz stanowi drogę wewnętrzną.
GDDKiA wyraził stanowisko, że skoro na mocy porozumienia zarządzanie drogą zostało przekazane Gminie oraz pełni ona funkcję zarządcy, to zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.; dalej "p.r.d.") zarządzanie ruchem leży w kompetencji właściwego starosty.
W odpowiedzi Starosta Myślenicki zwrócił się o wskazanie GDDKiA jako organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu.
W ocenie Starosty, przekazanie zarządzania spornym odcinkiem drogi na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.; dalej "u.d.p."), czyli przekazanie zadań zarządcy drogi określonych w art. 20 u.d.p., ani nie spowodowało zmiany kategorii tego odcinka drogi z krajowej na gminną, ani nie mogło oznaczać jednocześnie przekazania zadań w zakresie zarządzania ruchem na tym odcinku, które jest uregulowane w zupełnie odrębnej ustawie – p.r.d. i dotyczy zupełnie innego zakresu spraw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniał spór negatywny, albowiem ani Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ani Starosta Myślenicki nie uznały się za właściwe do załatwienia sprawy z wniosku o zatwierdzenie projektu docelowej organizacji ruchu pn. "[...]".
Problem prawny podobny jak w sprawie niniejszej został rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 2/22. Stanowisko wyrażone w tym postanowieniu Sąd w składzie niniejszym w całości podziela i przyjmuje za własne. NSA nie podzielił natomiast poglądów wyrażonych w postanowieniach o sygn. akt II GW 111/21 oraz II GW 120/21.
Zdaniem NSA w składzie niniejszym, za organ właściwy do załatwienia sprawy z tego wniosku trzeba uznać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Stosownie do art. 19 ust. 1 u.d.p., zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś z jego ust. 2 wynika, że zarządcami dróg – zasadniczo, albowiem z zastrzeżeniem, o którym mowa w ust. 3, 5, 5a i 8 – są dla dróg: 1) krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich – zarząd województwa;
- 3) powiatowych – zarząd powiatu;
- 4) gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Co przy tym istotne, z art. 19 ust. 4 przywołanej ustawy wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość przekazywania obowiązku zarządzania drogą między wymienionymi zarządcami dróg publicznych w trybie porozumienia, co tworzy w praktyce warunki odstąpienia od przywołanej powyżej zasady, a mianowicie, że właściwość zarządcy drogi publicznej do zarządzania drogą jest powiązana z woli ustawodawcy z ustawowo określoną kategorią, do której została zaliczona droga publiczna. W trybie porozumienia, o którym mowa w przywołanym przepisie prawa, dochodzi bowiem do przeniesienia oznaczonych zadań publicznych na tę stronę porozumienia (zarządcę drogi, w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p,), która wyraziła wolę oraz zgodę odnośnie do ich przejęcia. W rezultacie zawarcia porozumienia i przekazania zadania zarządca drogi, który przejął przekazane mu zadanie publiczne, uzyskuje kompetencje związane z w jego realizacją wraz ze wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy.
Jakkolwiek przy tym, z art. 20 u.d.p. wynika, że do zarządcy drogi należy m.in. realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (pkt 5), to jednak wobec zadaniowego charakteru norm prawnych rekonstruowanych z tego przepisu prawa, a także wobec treści art. 19 ust. 1 tej ustawy za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że konsekwencje zawarcia porozumienia, o którym mowa w ust, 4 art. 19 u.d.p., nie mogą wyrażać się w modyfikowaniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa – i tym samym pozostawać z nimi w sprzeczności – w zakresie odnoszącym się do kompetencji, której treścią jest zarządzanie ruchem na drogach publicznych, i które mają charakter rozłączny w relacji do kompetencji z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg.
W tej mierze, z art. 10 ust. 3 – 5 p.r.d. odpowiednio wynika, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza ruchem na drogach krajowych, marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, zaś starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, co prowadzi do wniosku, że kompetencja zarządzania ruchem została powiązana z kategorią drogi publicznej.
Co więcej, z wydanego na podstawie i w celu wykonania przywołanej ustawy rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem wynika, że to podmiot zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (a więc drogą niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowaną w ich pasie drogowym) zatwierdza organizację ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmianę na drodze istniejącej (§ 4 ust. 1 i § 6 ust. 1), a organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg o różnych organach zarządzających ruchem zatwierdza organ zarządzający ruchem właściwy dla drogi wyższej kategorii (§ 6 ust. 2).
Co przy tym nie mniej istotne, jedynie w nagłym przypadku awarii urządzenia w pasie drogowym lub w jego pobliżu, w wyniku której nastąpiło zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub możliwość wystąpienia szkód materialnych, zarząd drogi (zarządca drogi) może wprowadzić tymczasowe ograniczenia lub zakazy ruchu, niezwłocznie dokumentując zmienioną organizację ruchu oraz określając przewidywany termin przywrócenia stanu pierwotnego, i przedstawiając ją następnie właściwemu organowi zarządzającemu ruchem.
Wobec ścisłego powiązania kompetencji zarządzania ruchem z kategorią drogi publicznej, zadaniowego charakteru norm wynikających z art. 20 u.d.p., odrębności znaczeniowej pojęcia "inżynierii ruchu" w relacji do pojęcia "zarządzania ruchem", rozumianego jako zespół czynności wykonywanych w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku uczestnikom poruszającym się drogą, a co za tym idzie odrębności kompetencji polegającej na zarządzaniu ruchem w relacji do kompetencji, której treścią jest zarząd drogami publicznymi polegający na planowaniu, budowie, przebudowie, remoncie, utrzymaniu i ochronie dróg, a także wobec braku w ustawie – Prawo o ruchu drogowym rozwiązań prawnych odpowiadających przepisowi art. 19 ust. 4 u.d.p., trzeba stwierdzić, że przekazanie zarządzania drogami w trybie porozumienia, o którym mowa we wskazanym przepisie prawa, nie obejmuje przekazania kompetencji w zakresie, który miałby się odnosić do zarządzania ruchem na drogach (por. postanowienie NSA z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 2/22).
Nie dość bowiem, że zarządzanie drogami oraz zarządzanie ruchem to dwie odrębne – jakkolwiek niepozbawione też wspólnego mianownika – sfery, to przede wszystkim, kompetencje zarządzania ruchem na drogach podlegają ścisłej regulacji ustawy – Prawo o ruchu drogowym, która nie przewiduje – z wyjątkiem, o którym mowa w jej art. 10 ust. 8 – możliwości ich przekazania. Przyjęciu odmiennego stanowiska prowadziłoby do podważenia regulacji ustawowej, a to poprzez de facto jej zmianę (uchylenie) w zakresie odnoszącym się do ustanowionej nią właściwości rzeczowej (kompetencji) organów administracji publicznej w sprawach z zakresu zarządzania ruchem na drogach.
Jakkolwiek więc z akt sprawy wynika – co nie jest sporne – że na podstawie porozumienia z 19 listopada 2010 r. zawartego na podstawie art. 19 ust. 4 u.d.p. między Gminą Myślenice a Skarbem Państwa (Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad), funkcję zarządcy drogi w odniesieniu do drogi, której dotyczy wniosek pełni Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice, to nie jest również sporne, że w odniesieniu do przekazanych we wskazanym trybie odcinków dróg stanowiących odcinki drogi krajowej nr 7 oraz zlokalizowanych przy tej drodze krajowej – w tym w odniesieniu do odcinka drogi, której dotyczy wymieniony wniosek – nie doszło do zmiany ich kategorii na drogi gminne.
W świetle powyższego należało uznać, że zmiana kategorii drogi publicznej nie następuje w trybie zawarcia porozumienia, o którym mowa w art. 19 ust. 4 u.d.p., którego przedmiotem nie jest przekazanie kompetencji w zakresie odnoszącym się do zarządzania ruchem na drogach, lecz zarządzanie drogami, zaś starosta jest właściwy w sprawach zarządzania ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 p.r.d.). Za uzasadnione NSA uznał więc twierdzenie, że wbrew oczekiwaniom wnioskodawcy, Starosta Myślenicki nie mógł być wskazany, jako organ właściwy do załatwienia sprawy z wniosku o zatwierdzenie projektu docelowej organizacji ruchu. Odcinek drogi, którego dotyczy żądanie wniosku nie ma bowiem kategorii drogi gminnej.
Jeżeli tak, to tym samym nie doszło do zaktualizowania się przesłanek korzystania przez Starostę Myślenickiego z kompetencji określonej w art. 10 ust. 5 p.r.d. w związku z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Kompetencja ta, wobec ścisłego powiązania jej wykonywania z kategorią drogi należy bowiem w dalszym ciągu do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i ten właśnie organ należało uznać za właściwy do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu docelowej organizacji ruchu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.