Uzasadnienie
Wnioskiem z 29 września 2022 r. Starosta Powiatu Wrocławskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Wrocławia, przez wskazanie Prezydenta Wrocławia jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia J.B. (dalej zwanego: "Zbywającym") o zbyciu pojazdu.
W ocenie Starosty Powiatu Wrocławskiego, przekazanie w/w wniosku jest wadliwe i zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Wbrew treści pisma Prezydenta Wrocławia w sprawie niniejszej, o właściwości organu nie decyduje art. 21 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej zwanej: "k.p.a."), wyznaczający jako kryterium dla ustalenia właściwości - miejsce zamieszkania strony dokonującej zawiadomienia o zbyciu pojazdu. Kluczowe jest bowiem stwierdzenie, iż czynność zawiadomienia o zbyciu pojazdu nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a., ale stanowi inną czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."). Przepis art. 21 k.p.a. nie jest zatem wyznacznikiem dla ustalenia właściwości organu w sprawach tej materii i przekazanie wniosku na podstawie art. 65 k.p.a. jest błędne.
Zdaniem Starosty Powiatu Wrocławskiego, obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o nabyciu pojazdu dotyczy pojazdów zarejestrowanych, co z kolei uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Względy logiki i ekonomii przemawiają za takim określeniem właściwości miejscowej albowiem dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Wrocławia stwierdził, iż organ pozostający w sporze podziela stanowisko wnioskodawcy, iż zawiadomienie o obowiązku zbycia pojazdu należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i dlatego art. 21 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Dlatego organem właściwym w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu powinien być organ rejestracji pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) najogólniej rzecz ujmując ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź też - co trzeba podkreślić - w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09).
Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji, poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, a istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. K. Defecińska - Tomczak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OW 60/05, "OSP" 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Podkreślając w rekapitulacji przedstawionych uwag wprowadzających, że wymienione spory Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga (na wniosek) przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy, trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się określone przepisem art. 4 p.p.s.a. przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, o wydanie którego zabiega wnioskodawca, o którym mowa w art. 15 § 2 p.p.s.a., albowiem zaistniały w sprawie spór między Starostą Powiatu Wrocławskiego a Prezydentem Wrocławia - jakkolwiek przy tym w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r. stanowiącym odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pełnomocnik Prezydenta Wrocławia stwierdził, iż podziela stanowisko wnioskodawcy, to jednak o braku aktualność zaistniałego sporu, można byłoby wnioskować na tej podstawie, że jeden z organów pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym rozpoznał sprawę merytorycznie i wydał rozstrzygnięcie, przez co postępowanie zainicjowane wnioskiem o rozstrzygnięcie tego sporu stałoby się bezprzedmiotowe, podlegając umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 15 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2005 r., OW 149/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 125), zaś informacji tego rodzaju brak jest w aktach sprawy - ma charakter sporu negatywnego, o którym mowa była powyżej, a przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu, o którym stanowi z kolei art. 78 ust. 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jest w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zasadność tego ostatniego wniosku potwierdza przede wszystkim ten argument, że adresowany do właściciela pojazdu (a więc podmiotu administrowanego) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu. Przy tym nie ma żadnego istotnego znaczenia to, że skorelowana z zawiadomieniem o zbyciu pojazdu oraz z wnioskiem o rejestrację pojazdu aktywność organu administracji stanowiąca jego oczekiwaną reakcję na złożenie przez właściciela pojazdu wymienionego zawiadomienia, czy też wniosku, realizuje się w różnych formach działania. Istotne znaczenia ma w tej mierze to, że organ jest zobowiązany podjąć działania nakazane mu przez ustawodawcę, albowiem złożenie wymienionego zawiadomienia (czy też wniosku) aktualizuje obowiązek podjęcia tychże działań.
To zaś oznacza, że konsekwencją zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest dokonanie przez organ określonej czynności konwencjonalnej, która niesie ze sobą również określone prawem skutki, a czynność ta wyraża się działaniu polegającym na przyjęciu wymienionego zawiadomienia, które jest składane w wykonaniu obowiązku jego złożenia, którego źródłem jest z kolei – jak wynika to z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym - legitymowanie się tytułem własności do (już) zarejestrowanego pojazdu. Co więcej, zasadność wniosku, że przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest czynnością, o której mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. potwierdza – w korespondencji do dotychczas przedstawionych - również ten argument, że obowiązek złożenia wymienionego zawiadomienia (podobnie, jak i obowiązek rejestracji pojazdu) jest obowiązkiem sankcjonowanym, co wynika z art. 140 mb ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiot sporu o właściwość dotyczy czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., jest to, że w rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art. 20).
Tym bardziej, że zagadnienie odnoszące się do zasad ustalania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, aż nadto jasno i wyraźnie uregulowane zostało w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym, co znajduje również swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np., jako jedne z wielu, postanowienie NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 97/20 oraz postanowienie NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21).
Podzielając prezentowane na gruncie orzecznictwa NSA stanowisko, trzeba stwierdzić, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu.
Skoro bowiem - o czym mowa była powyżej - adresowany do właściciela pojazdu (art. 78 ust. 2 ustawy Prawo – ruchu drogowym) obowiązek zawiadomienia o jego zbyciu jest skorelowany z pozostającym z nim w funkcjonalnym związku obowiązkiem o uprzednim w relacji do niego charakterze, a mianowicie z obowiązkiem rejestracji nabytego pojazdu, to nie bez powodu na gruncie przywołanego przepisu prawa jest mowa o właścicielu pojazdu zarejestrowanego, a więc pojazdu, który został już zarejestrowany przez organ administracji, którego właściwość ustalona została zgodnie z zasadą określoną w art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy, to jest według miejsca zamieszkania (siedziby) właściciela pojazdu.
Tym samym, pierwotnie właściwy do zarejestrowania pojazdu organ administracji zachowuje swoją właściwość do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu już zarejestrowanego pojazdu. Znajduje to swoje posiłkowe potwierdzenie i w tym argumencie, że przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1), czy wyrejestrowania pojazdu (art.
- 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu.
Logika oraz przejrzystość przyjętych w analizowanym zakresie rozwiązań prawnych wydaje się być oczywista. Nie powinna budzić też żadnych wątpliwości ich funkcjonalność, która determinowana jest określonymi celami. Mianowicie, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów, organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu.
Czynność ta, gdy chodzi o jej funkcje, ma charakter aktualizacyjny, albowiem zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciążą obowiązki wynikające z przepisów prawa. Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu zarejestrowanego jest więc składane organowi, który był właściwy w sprawie rejestracji tego pojazdu.
Nie jest sporne między stronami niniejszego postępowania, że pojazd, którego dotyczy zawiadomienie o zbyciu, został zarejestrowany przez Prezydenta Wrocławia. W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu w niniejszej sprawie jest Prezydent Wrocławia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.