Uzasadnienie
Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r. odmówił Staroście Powiatu [...] w części wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Beneficjent pomocy finansowej – Starosta [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., powołując się na art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 90, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) poinformowało Starostę [...] o przekazaniu jego odwołania organowi właściwemu – Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W piśmie tym zauważono, że samorządowe kolegia odwoławcze są z zasady organami wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.) przy czym status kolegium jako organu wyższego stopnia należy oceniać nie tylko w aspekcie podmiotowym tj. przez pryzmat tego czy kolegium pełni funkcję organu wyższego stopnia dla danego rodzaju organów lecz również w aspekcie przedmiotowym. Samorządowe kolegium odwoławcze nie zawsze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego. Sytuacja taka wystąpi, gdy w przepisach szczególnych przewidziano, że w określonych sprawach rolę organu odwoławczego (organu wyższego stopnia) względem jednostki samorządu terytorialnego pełni inny organ.
Rozwijając tą myśl podkreślono, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: ustawa o finansach publicznych) organami pierwszej instancji w sprawach środków publicznych stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w zakresie płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich są - instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające, będące jednostkami sektora finansów publicznych, jeżeli instytucja pośrednicząca lub wdrażająca posiada upoważnienie od instytucji zarządzającej, lub - w przypadku instytucji wdrażającej - od instytucji pośredniczącej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem odwoławczym od decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta, starosty albo marszałka województwa) dotyczących środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym stanowiących należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co wynika z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. Kolegium nie jest zatem właściwe do orzekania w przedmiocie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności o charakterze publicznoprawnym w zakresie płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich.
Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 2 ustawy o finansach publicznych od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez instytucję pośredniczącą lub wdrażającą służy odwołanie do organu pełniącego funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
W omawianym piśmie stwierdzono ponadto, że ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie stosuje się jej do programów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i Europejskiego Funduszu Rybackiego z wyłączeniem przepisów rozdziałów 1, 2 i 7. Innymi słowy przepisy działów 1, 2, 7 mają również zastosowanie do programów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa z dnia 7 marca 2007 r.) ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wskazano jako pełniącego funkcję instytucji zarządzającej.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przepisy ustawy o finansach publicznych wyznaczają właściwość rzeczową organów administracji publicznej w sprawach dotyczących środków, o których mowa w ar. 60 tej ustawy. Regulacje tę w ocenie organu należy traktować jako lex specialis względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących właściwość organów.
Podsumowując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji marszałka województwa w sprawach dotyczących pomocy w ramach poprawiania i rozwijania infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów jako instytucja zarządzająca jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, co wynika z art. 61 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach polityki rozwoju w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Marszałek województwa wydając decyzje w sprawie pomocy w ramach poprawiania infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów finansowanej z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Rolnych działa jako instytucja wdrażająca program. Decyzją marszałka województwa rozstrzygana jest sprawa przyznania beneficjentowi pieniędzy na realizację projektu finansowanego ze źródeł zagranicznych.
Zaznaczono, że środki te kwalifikować należy jako środki publiczne pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 3 ustawy o finansach publicznych za takie środki publiczne uważa m.in. środki pochodzące z funduszy strukturalnych, do których zalicza się Europejski Fundusz Rolny.
Decyzja z dnia [...] marca 2012 r. odmawiająca wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy przyznanej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. zmienionej dalszymi decyzjami na operację "Scalenie gruntów obrębu W. gmina P." wydana została przez Marszałka Województwa [...] działającego jako instytucja wdrażająca zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze będące w niniejszej sprawie instytucją zarządzającą nie jest uprawnione i zarazem zobowiązane do rozpoznania niniejszego odwołania, gdyż to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na mocy art. 61 ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jest też organem odwoławczym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Marszałka Województwa [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) wnioskiem z dnia 20 czerwca 2012 r. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. (dalej: SKO) w sprawie rozpoznania odwołania Starosty Powiatu [...] z dnia 28 marca 2012 r. od opisanej już decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r.
W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazując na treść art. 127 § 2 1 17 pkt 1 k.p.a zakwestionował, że art. 63 ust 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych reguł wynikających z zacytowanych przepisów k.p.a. Ponadto zwrócił uwagę, że w świetle ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju instytucja wdrażająca to podmiot publiczny lub prywatny, któremu na podstawie porozumienia lub umowy została powierzona, w ramach programu operacyjnego realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów. Samorząd województwa wykonuje, jako zadania delegowane, zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania działania "Poprawienie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów".
Zatem w ocenie Ministra samorządu województwa, wykonującego zadania instytucji zarządzającej, nie można utożsamiać z instytucją wdrażającą, bowiem w tym przypadku realizacja zadań odnoszących się bezpośrednio do beneficjentów, nie została powierzona na podstawie porozumienia lub umowy, lecz na mocy ustawy.
Reasumując Minister stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji marszałka województwa w sprawie przyznania pomocy w ramach konkretnego programu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.
Zgodnie zaś z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle natomiast art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądem administracyjnym rozstrzygającym spory, o których mowa w art. 4 jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Zwrócić należy uwagę, iż sposób sformułowania art. 4 p.p.s.a. jest niezręczny. Wobec tego, iż w członie pierwszym tego przepisu, dotyczącym sporów o właściwość, wymieniono organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe kolegia odwoławcze a w członie drugim, dotyczącym sporów kompetencyjnych pominięto już samorządowe kolegia odwoławcze to można by interpretować jako ograniczenie zakresu tej normy do sporów między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Również zwrot "organami tych jednostek", użyty w członie drugim art. 4, można by uznać za argument przemawiający na rzecz wskazanego powyżej rozumienia omawianego przepisu. Stwierdzić trzeba jednak, że taka wykładnia - ograniczająca kognicję sądów administracyjnych tylko do sporów kompetencyjnych między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej, pozostawałaby w sprzeczności z art. 1 p.u.s.a.
Z przepisu tego bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że sądy administracyjne rozstrzygają również spory kompetencyjne między samorządowymi kolegiami odwoławczymi i organami administracji rządowej. Wniosek ten wzmacnia uwzględnienie treści art. 166 ust 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) przekazującego spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej do rozstrzygania przez sądy administracyjne. Przedstawiana konkluzja pozostaje wreszcie w zgodności z uregulowaniem art. 22 § 2 k.p.a. według, którego spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny (przy uwzględnieniu z definicji organu jednostki samorządu terytorialnego zawartej w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. - obejmującej również samorządowe kolegia odwoławcze).
Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - od chwili reformy sądownictwa administracyjnego - zaliczał do swej kognicji rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji rządowej i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (vide np. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2004 r., OW 43/04, ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 18, postanowienie NSA z dnia 30 września 2004 r., OW 105/04, ONSA i WSA 2005, nr 4, poz. 81 i inne).
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnego sporu kompetencyjnego wypada zauważyć, iż zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Kto jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. wyjaśnia art.
17. W jego w pkt 1 wskazano zasadę, iż w stosunku do organów samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze ("chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej). Wypada przy tym podkreślić na konieczność obejmowania - z mocy art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. - zakresem pojęcia organ samorządu terytorialnego także marszałka województwa.
Warto również zwrócić uwagę na wnioski płynące z analizy treści art. 17 pkt 3 k.p.a. stanowiącego, iż organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Treść powołanego przepisu wskazuje na potrzebę odróżniana na gruncie k.p.a organu wyższego stopnia od organu sprawującego nadzór.
Rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu kompetencyjnego zależy w istocie od oceny czy istnieją szczególne uregulowania ustawowe, dające podstawy do odstępstwa od przedstawionych wyżej ogólnych zasad wynikających z k.p.a. w świetle, których odwołanie od opisanej wcześniej szczegółowo decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. o odmowie wypłaty Staroście [...] środków finansowych (przyznanych wcześniejszą decyzją Marszałka Województwa [...]) rozpoznać winno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (przy uwzględnieniu oczywiście także normy wynikającej z art. 2 ust 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych - t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz 856 ze zm.)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takich przepisów nie ma. Nie tworzą ich zwłaszcza uregulowania wskazywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w zawiadomieniu o przekazaniu odwołania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2012 r.
Na wstępie podkreślić należy, iż z art. 21 ust 1 mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wynika zasada stosowania do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej przepisów k.p.a.
Ustawa z 7 marca 2007r. określa wprost w jej art. 20 organ pierwszej instancji. W ramach konkretnego działania jest nim marszałek województwa (art. 20 ust 2 pkt 3). W zakresie organu odwoławczego wobec braku szczegółowych uregulowań należało zatem zastosować omówione już zasady ogólne z k.p.a. wskazujące na Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jest bowiem z mocy reguły zawartej w art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego a więc i marszałka województwa (przy uwzględnieniu znaczenia terminu organ samorządu terytorialnego wynikającego art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.)
Organ wyższego stopnia zaś zgodnie z zasadą wynikającą z art. 127 § 2 k.p.a. jest właściwy do rozpatrzenia odwołania. W konsekwencji przeprowadzonych już rozważań na temat potrzeby rozróżniania pojęcia organ wyższego stopnia i organu sprawującego nadzór nie ma znaczenia w sprawie art. 7 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. określający Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ sprawujący nadzór, w zakresie w nim określonym nad podmiotami wymienionymi w art. 6 ust 1 analizowanego aktu prawnego. Nie wdając się w szersze rozważania wypada tylko zaznaczyć, iż opisane w art. 7 ust 2 omawianej ustawy formy sprawowania nadzoru Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (przeprowadzanie kontroli; wydawanie wiążących wytycznych i poleceń; żądnie przedstawienia informacji i udostępnienia dokumentów) nie mają nic wspólnego z pełnieniem roli w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym (w szczególności orzekaniem jako organ odwoławczy).
W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, wbrew poglądowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podstaw do odstępstwa od zasad wyznaczania organu odwoławczego nie ma we wskazywanych uregulowaniach ustawy o finansach publicznych. W tym zakresie zwrócić należy uwagę przede wszystkim na potrzebę ścisłego rozumienia zwrotu "należności budżetowe" używanego w art. 60 wymienionej wyżej ustawy. Należność budżetowa w ujęciu wskazanego przepisie to w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego:
- 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;
- 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;
- 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;
- 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;
- 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;
- 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;
- 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;
- 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.
Wprawdzie wyliczenie to nie ma charakteru katalogu zamkniętego, ale nie sposób nie zauważyć, iż ocena całokształtu powołanych przykładów wskazuje na brak przystawania do rodzaju rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez Marszałka Województwa [...].
Zważyć wypada, iż organ pierwszej instancji orzekał o odmowie wypłaty środków pomocowych z udziałem środków europejskich przyznanych wcześniejszą decyzją tego organu z uwagi na zakwestionowanie rachunków przedstawionych przez beneficjenta. W art. 60 pkt 6 ustawy o finansach publicznych mowa jest tymczasem o należnościach z tytułu zwrotu tego rodzaju środków (a więc już wcześniej wypłaconych). Poza art. 60 pkt 6 ustawy o finansach publicznych rozważenia wymagało jeszcze czy konkretne w niniejszej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie nie dałoby się zakwalifikować do zakresu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. I na to pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. W rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym sprawie nie chodziło bowiem o dochody pobierane przez samorządową jednostkę budżetową. Wprawdzie bowiem beneficjentem była jednostka samorządowa, ale występowanie w roli beneficjenta, nawet przez jednostkę samorządową, to nie to samo co pobieranie przez tego rodzaju jednostkę należnych jej prawnie dochodów (np. podatków lokalnych) w wyniku władczego rozstrzygania. Pozostałe przykłady zawarte w wyliczeniu z art. 60 ustawy o finansach publicznych nie nadają się zupełnie do porównania z przedmiotem sprawy rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym.
Generalnie wymaga podkreślenia również, iż sam termin "należność budżetowa" łączyć trzeba z tym co określony budżet ma prawo poprzez różnorodne akty władcze "wessać". W niniejszej sprawie administracyjnej budżet samorządu terytorialnego wdrażający działania w ramach konkretnego programu w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., w imieniu którego orzekał w niniejszej sprawie administracyjnej Marszałek Województwa [...] nie dążył do "wessania" żadnych środków finansowych, a odmówił ich wypłaty.
Uwzględniając powyższe wywody za chybione uznać należało w konsekwencji dążenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do wyznaczania organu odwoławczego w niniejszej sprawie administracyjnej na podstawie art. 61 ustawy o finansach publicznych (w tym w szczególności na podstawie ust 3 pkt 2 tego artykułu). Zważyć bowiem należy art. 61 ustawy o finansach publicznych, jak wynika z jego ust 1 może mieć zastosowanie w sprawach, których chodzi o należności budżetowe a w niniejszej sprawie administracyjnej tak nie było.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji