Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Zarząd Województwa [...] wniósł, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Zarządem Województwa [...] o wskazanie organu właściwego do wydawanie decyzji w przedmiocie stosowania ulg w spłacie odsetek, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.; dalej u.f.p.).
Wnioskodawca wskazał następujący stan faktyczny:
Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich, działający w imieniu Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnego Programu Operacyjnego - Zarządu Województwa [...] na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a. przekazał według właściwości Ministrowi Rozwoju Regionalnego wniosek Związku [...] o umorzenie odsetek, naliczonych zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. z tytułu nieterminowego rozliczenia zaliczki przekazanej w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego.
Pismem z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Minister Rozwoju Regionalnego zwrócił Instytucji Zarządzającej MRPO - Zarządowi Województwa [...] wniosek podnosząc, iż, w jego ocenie, nie doszło do skutecznego przekazania przedmiotowego wniosku, jak również wskazując, że Minister Rozwoju Regionalnego nie jest organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia odsetek, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. W ocenie Ministra Rozwoju Regionalnego organem właściwym do wydania ww. decyzji jest instytucja zarządzająca programem operacyjnym, albowiem zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. organami I instancji właściwymi do wydawania decyzji dotyczących płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich są instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające.
Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.f.p. organami I instancji właściwymi do wydawania decyzji w odniesieniu do należności wskazanych w art. 60 tejże ustawy są w stosunku do należności budżetu państwa m.in. właściwy minister, a jedynie w przypadku płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich - instytucje zarządzające, pośredniczące lub wdrażające. W sprawie objętej sporem odsetki, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. stanowią należności budżetu państwa, nie zaś budżetu województwa. Wobec tego, że ww. odsetki stanowią należności budżetu państwa i beneficjent przedmiotowym wnioskiem domaga się wyłącznie umorzenia odsetek, nie zaś należności głównej z tytułu zwrotu płatności, w ocenie Instytucji Zarządzającej [...] Regionalnym Programem Operacyjnym, organem właściwym do wydawania decyzji w przedmiocie ich umorzenia jest Minister Rozwoju Regionalnego.
W odpowiedzi na wniosek Zarządu Województwa [...], Minister Rozwoju Regionalnego podniósł w pierwszej kolejności, że Zarząd Województwa [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa wnioski, tj.:
- 1. wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez "wskazanie organu właściwego do wydawanie decyzji w przedmiocie stosowania ulg w spłacie odsetek, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. – sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt II GW 9/13;
- 2. wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez "wskazanie organu właściwego do wydawanie decyzji w przedmiocie stosowania ulg w spłacie odsetek, o których mowa w art. 189 ust 3" u.f.p. – sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt II GW 10/13.
Według Ministra Rozwoju Regionalnego osnowa wniosku objętego sprawą (sygn. akt II GW 9/13) nie licuje z jego uzasadnieniem, zwłaszcza w świetle treści stosownych dokumentów, wymienionych jako załączniki do wniosku i mu istotnie towarzyszących. W tym kontekście Minister wskazał, że pierwszy z wniosków (w sprawie którego Sąd prowadzi akta pod sygnaturą II GW 9/13) dotyczy wedle osnowy - odsetek, o których mowa w przepisie art. 207 ust. 1 u.f.p. Natomiast wniosek objęty sprawą prowadzoną pod sygn. akt II GW 10/13 dotyczy wedle osnowy - należności, o których mowa w przepisie art. 189 ust. 3 u.f.p. Jednakże z uzasadnień każdego z wniosków wynika, że oba te wnioski dotyczą sprawy administracyjnej z udziałem [...] w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie odsetek. Jakkolwiek każdy z wniosków wymienia inne dokumenty jako załączniki, to każdemu z tych wniosków towarzyszą takie same załączniki. Jednym z tych załączników jest kopia pisma o znaku: [...], opatrzonego datą 14 września 2012 r., skierowanego w imieniu Ministra Rozwoju Regionalnego do Marszałka Województwa [...].
Z pisma tego wynika, że stanowi ono odpowiedź na pisma: 1) o znaku: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. i 2) o znaku: [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z dokumentacji zgromadzonej przez Ministra wynika, że o ile pierwsze z ww. pism (tj. pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r.) dotyczyło sprawy z udziałem [...] w przedmiocie ulgi w spłacie odsetek, o których mowa w art. 189 ust. 3 u.f.p., o tyle drugie z tych pism (tj. pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r.) dotyczyło sprawy z udziałem innego podmiotu, tj. [...] - w przedmiocie ulgi w spłacie odsetek, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.o.
Wobec powyższego, zdaniem Ministra zachodzi wątpliwość, czy wniosek, objęty sygn. akt II GW 9/13, poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu.
Ponadto Minister Rozwoju Regionalnego podniósł, że pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r. przekazujące według właściwości wniosek [...] o umorzenie odsetek, nie zostało sporządzone na blankiecie wskazującym na działanie wnioskodawcy jako organu administracji publicznej. Poza tym w piśmie tym nie wskazano, że osoba je podpisująca działa z upoważnienia organu administracji publicznej. Wreszcie, adresatem tego pisma nie był organ administracji publicznej. Powołanie się zatem na działanie w granicach przepisu art. 65 § 1 k.p.a. było nieuprawnione. Przepis ten reguluje bowiem postępowanie organów administracji publicznej, wymagając, aby stosownego przekazania złożonych przez stronę wniosków dokonał organ innemu organowi. Zdaniem Ministra, nie doszło więc do przekazania organowi wniosku [...] - w rozumieniu przepisu art. 65 § 1 k.p.a. W konsekwencji, organ - przesyłając ww. pismo Marszałkowi Województwa [...] - w istocie nie wszedł w spór kompetencyjny z wnioskodawcą w rozumieniu przepisu art. 4 p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego Minister Rozwoju Regionalnego stwierdził, że nawet jeśli przyjąć, iż wnioskodawca skutecznie przekazał organowi wniosek [...] [...], to nie wiadomo, jaki jest przedmiot sprawy administracyjnej. Wnioskodawca nie poczynił bowiem żadnych ustaleń faktycznych (ani - tym bardziej - żadnej oceny okoliczności faktycznych), które pozwoliłyby określić przedmiot tej sprawy, ograniczając swoje działanie wyłącznie do prostego przesłania wniosku beneficjenta. Natomiast spór kompetencyjny poddający się rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzi jedynie wówczas, gdy co najmniej dwa organy administracji publicznej nie są zgodne co do prawa ustrojowego, które winno mieć zastosowanie przy rozstrzygnięciu tej samej (jednej) sprawy administracyjnej. Konsekwentnie zatem, okolicznością warunkującą możliwość powstania sporu kompetencyjnego jest tożsamość sprawy administracyjnej, tj. tożsamość jej przedmiotu.
Tożsamość tę można ustalić wyłącznie ustaliwszy uprzednio okoliczności faktyczne danej sprawy. Ustalenia takie winny poczynić wszystkie zaangażowane organy - między organami tymi musi bowiem istnieć zgodność co do stanu faktycznego sprawy, aby uznać, że rozbieżności stanowisk organów w kwestii ich właściwości do rozpoznania danej sprawy administracyjnej mają charakter sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a.
Ponadto Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o wskazanie Zarządu Województwa [...] - jako organu właściwego do załatwienia sprawy w sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że między stronami istotnie zachodzi spór kompetencyjny. W tym kontekście Minister podniósł, że w jego ocenie wnioskodawca nie traktuje decyzji w przedmiocie ulg, o które ubiega się [...] dotyczących "płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich", o których to płatnościach stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Skoro zatem wnioskodawca odmawia odsetkom, których dotyczy sprawa z udziałem beneficjenta, charakteru "płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich", a równocześnie organ stoi na stanowisku, że odsetki te charakter taki mają, wówczas wyraźnie nie ma między stronami zgodności co do podstawy faktycznej i materialnoprawnej rozstrzygania sprawy administracyjnej.
Wobec tego istota sporu nie dotyczy właściwości organu administracji publicznej. Wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy z udziałem [...] jest jedynie prostą konsekwencją oceny charakteru należności, których sprawa ta dotyczy.
Według Ministra, wniosek Zarządu Województwa [...] zmierza do uzyskania rozstrzygnięcia Sądu nie o sporze kompetencyjnym, lecz o naturze odsetek, o których mowa w przepisie art. 207 ust. 1 u.f.p. Takie stanowisko ma wynikać z samej redakcji osnowy wniosku nie wskazuje on bowiem na konkretną, co do tożsamości sprawę administracyjną.
Minister Rozwoju Regionalnego podkreślił, że instytucje funkcjonujące w systemie wdrażania programów finansowanych ze środków europejskich powołano w celu pełnej obsługi tych programów, w tym do rozstrzygania o wnioskach o udzielenie ulg dotyczących tych środków. Włączanie innych organów w proces wydawania decyzji, o których mowa w przepisach art. 60 u.f.p., nie byłoby rozwiązaniem racjonalnym. W tym względzie, z punktu widzenia wykładni celowościowej, zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wyrażenie "płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich" należy, zdaniem organu, rozumieć możliwie szeroko, tj. jako odnoszące się do ogółu należności wynikających z płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich (w tym należności ubocznych, jakimi są odsetki, o których mowa w przepisie art. 207 ust. 1 u.f.p.).
Nadto, ponieważ wdrażanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych ze środków europejskich opiera się na założeniu, że wdrażanie to dokonuje się w ramach jednolitego systemu rozliczania i egzekwowania ewentualnych zwrotów, racjonalnym jest, aby również decyzje mające za przedmiot udzielenie ulg w spłacie należności stanowiących "płatności w ramach programów finansowanych ze środków europejskich" były wydawane przez organy, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W tej mierze Minister Rozwoju Regionalnego stanowisko swoje poparł opinią Departamentu Instytucji Płatniczej Ministerstwa Finansów z dnia [...] marca 2013 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednak, o sporze w rozumieniu powyższych przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie.
Przez spór należy więc rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ.
Wskazać jednak należy, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu oraz podmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz.17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).
Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dokumentacja przesłana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przez Zarząd Województwa [...] działającego jako Instytucja Zarządzająca oraz przez Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczy nie jednego konkretnego podmiotu, lecz dwóch różnych podmiotów, a mianowicie dokumenty przesłane przez Zarząd Województwa [...] dotyczą wyłącznie [...], natomiast dokumenty przesłane przez Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczą dwóch różnych podmiotów, tj. zarówno [...] oraz [...].
Zarząd Województwa [...] działającego jako Instytucja Zarządzająca wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z dnia 4 lutego 2013 r. wnosząc o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Zarządem Województwa [...] poprzez wskazanie organu właściwego do wydawania decyzji w przedmiocie stosowania ulg w spłacie odsetek, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. W uzasadnieniu tego wniosku Zarząd Województwa [...] wskazał, że na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Ministrowie Rozwoju wniosek [...] o umorzenie odsetek naliczonych zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. Przy czym dokumenty załączone do wniosku dotyczą [...].
Natomiast z dokumentacji przesłanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Ministra Rozwoju Regionalnego wynika, że dotyczą one dwóch różnych podmiotów, a mianowicie z pisma Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. przesłanego do Ministra wynika, że chodzi o wniosek o umorzenie odsetek [...]. Przy czym w dokumentacji Ministra znajdują się następujące dokumenty dotyczące [...] 1) decyzja Zarządu Województwa [...] w sprawie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich zobowiązująca [...] z dnia [...] maja 2012 r.;
- 2) wniosek [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany do Zarządu Województwa [...];
- 3) decyzja Zarządu Województwa [...] w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2012 r. dotycząca [...]. A jednocześnie w dokumentacji Ministra zamieszczono wniosek [...] umorzenie odsetek od wypłaconej zaliczki z dnia [...] lipca 2012 r. oraz pismo Zarządu Województwa [...] dnia [...] sierpnia 2012 r. do Ministra przekazujące wniosek [...] (jednocześnie brak samego wniosku o umorzenie).
Przy czym w odpowiedzi na wniosek Zarządu Województwa [...] Minister Rozwoju Regionalnego w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. podniósł w pierwszej kolejności, że Zarząd Województwa [...] wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa wnioski, tj.:
- 1) wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez "wskazanie organu właściwego do wydawanie decyzji w przedmiocie stosowania ulg w spłacie odsetek, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. – sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt II GW 9/13;
- 2) wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez "wskazanie organu właściwego do wydawanie decyzji w przedmiocie stosowania ulg w spłacie odsetek, o których mowa w art. 189 ust 3" u.f.p. – sprawa zarejestrowana pod sygnaturą akt II GW 10/13.
Oba te wnioski – według Zarządu Województwa [...] – dotyczą [...], zaś według Ministra Rozwoju Regionalnego pierwszy wniosek w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą akt II GW 9/13 - dotyczy [...], natomiast drugi wniosek w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą akt II GW 10/13 – dotyczy [...].
Z powyższego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie ma zgodności pomiędzy organami co do podmiotu oraz przedmiotu sprawy, a zatem nie zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej.
Ponadto, w przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokumentach występuje brak części dokumentacji, a mianowicie:
- - brak wniosku [...] o umorzenie odsetek;
- - brak umowy o dofinansowanie zawartej pomiędzy Zarządem Województwa [...] a [...];
- - brak decyzji wydanej przez Zarząd Województwa [...] o zwrocie dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich dotyczącej [...];
- - brak wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy skierowanego do Zarząd Województwa [...]o;
- - brak decyzji Zarządu Województwa [...] w przedmiocie wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższe oznacza, że Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca składająca wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w rozpoznanej sprawie nie formułuje tego wniosku na tle konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Nie można bowiem mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem co do faktów, a nie co do prawa. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może oczywiście samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego.
Należy podkreślić, że warunkiem wstępnym rozpatrzenia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny jest oczywiście precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Spór kompetencyjny o właściwość z istoty swojej zachodzi między określonymi organami na tle konkretnej sprawy administracyjnej, o której załatwienie wystąpił do organów indywidualnie oznaczony podmiot lub podmioty. Dlatego też orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy.
W sytuacji, gdy pomiędzy organami nie ma zgody, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma konkretnego podmiotu, a zatem nie ma tożsamości sprawy. Trudno więc mówić o sporze kompetencyjnym, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw dotyczących dwóch różnych stron. Taki spór kompetencyjny należy ocenić jako pozorny, gdyż nie ma tu rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, a istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy. Dopóki nie nastąpi pomiędzy organami uzgodnienie stanowisk co do istoty sprawy (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, określenie jakiego konkretnego podmiotu dotyczy dana sprawa administracyjna i ustalenie jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie), nie można mówić o sporze kompetencyjnym (postanowienie NSA z postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 3955/02, niepubl.; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OW 25/07, LEX nr 384675).
Wobec powyższego uznać należało, że organy będące w sporze nie ustaliły jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności jakiego podmiotu, w oparciu o jaką podstawę prawną dotyczy spór organów o właściwość w przedmiocie stosowania ulg w spłacie odsetek, co uniemożliwia rozstrzygnięcie tego sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny.
Z tych względów na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.