Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 140/14 odmówił przyznania prawa pomocy [...]z powodu oczywistej bezzasadności skargi.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi. Oczywista bezzasadność skargi zachodzi wówczas, gdy przepisy prawa w sposób jasny i jednoznaczny wykluczają możliwość jej uwzględnienia, a przede wszystkim gdy skarga podlega odrzuceniu.
WSA w Szczecinie wskazał, że [...]złożył skargę na przewlekłość postępowania Dyrektora Zakładu Karnego w [...]. Przewlekłość organu polegała na opieszałym załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie braku doprowadzenia go do skorzystania z opieki zdrowotnej w Zakładzie Karnym, w którym przebywa. Tymczasem skargi dotyczące działalności dyrektora zakładu karnego, będącego - zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r. Nr 90 poz. 557 ze zm. dalej: k.k.w.) - organem postępowania wykonawczego, rozpoznawane są w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 poz. 647). Powołane rozporządzenie reguluje właściwość organów do rozpoznania wniosków i skarg, terminy ich załatwienia, wskazuje organy nadrzędne nad organami których skarga lub wniosek dotyczy.
W oparciu o przywołany akt normatywny, nie podejmuje się żadnych władczych rozstrzygnięć z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego, zarzucany w skardze brak rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 lipca 2014 r. przez dyrektora zakładu karnego, nie może podlegać zaskarżeniu do sądu w ramach skargi na przewlekłość, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie jest bowiem działaniem organu w indywidualnej sprawie wynikającej ze stosunku administracyjnoprawnego, podjętego w formie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a.
W tej sytuacji skarga [...] odpowiada wymogom skargi oczywiście bezzasadnej, a zatem żądanie skarżącego dotyczące przyznania prawa pomocy – w myśl art. 247 p.p.s.a. – nie zasługuje na uwzględnienie.
W dniu 24 stycznia 2015 r. zażalenie na powyższe postanowienie złożył [...] wnosząc o jego zmianę i przeprowadzenie sprawy dotyczącej przewlekłości administracyjnej w przedmiecie świadczeń zdrowotnych.
W uzasadnieniu podniósł, że przesłanką do prowadzenia jego sprawy stanowi art. 227 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje uwzględnienie.
Na wstępie należy przypomnieć, że wedle treści art. 247 p.p.s.a prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności skargi.
Zastosowanie powołanego wyżej przepisu jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na wydanie pozytywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia, bądź zachodzą oczywiste przesłanki odrzucenia skargi. Sytuacja taka występuje, jeżeli bez głębszej analizy, niejako "na pierwszy rzut oka" nie ulega wątpliwości, że skarga podlega odrzuceniu bądź, że nie może zostać uwzględniona (por. J. P. Tarno "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004 s. 320 - 321, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kraków s. 596). Wszelkie wątpliwości, co do stanu faktycznego, czy też prawnego, wymagające pogłębionych rozważań powodują, że skargi nie można uznać za oczywiście bezzasadną. Podkreślić należy, iż ocena o bezzasadności skargi wyrażona w postanowieniu o odmowie przyznania prawa pomocy, nie może oznaczać merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005 r., II OZ 140/05.). Pamiętać również trzeba, że szeroka wykładnia przesłanki oczywistej bezzasadności może doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa strony do sądu.
W niniejszej sprawie można jednoznacznie stwierdzić, że skarga [...] jawi się jako oczywiście bezzasadna, ponieważ nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. W szczególności skarga ta nie może zostać zakwalifikowana jako złożona na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Zauważyć trzeba, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. prawne formy działania organów administracji publicznej. Powyższe oznacza, że jeżeli wymienione w tych przepisach formy działania administracji publicznej nie podlegają zaskarżeniu, to nie jest możliwe także wniesienie skargi na bezczynność bądź przewlekłość organu w ich podjęciu.
Z pisma skarżącego z dnia [...] października 2014 (k. 2 akt sądowych) wynika, że wnosi on o wszczęcie postępowania w przedmiocie przewlekłości postępowania Dyrektora Zakładu Karnego w [...] w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie braku doprowadzenia skarżącego do skorzystania z opieki zdrowotnej w Zakładzie Karnym, w którym przebywa. Tak zakreślony przedmiot sprawy oznacza, że dotyczyła ona postępowania skargowo–wnioskowego, regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 k.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej.
Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LewisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2).
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w § 2 bądź przewidzianych w przepisach ustaw szczególnych.
Zaskarżone postanowienie – wbrew autorowi zażalenia - nie narusza art. 227 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (tak NSA w postanowieniu z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami Działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.
W postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Poglądy te, aczkolwiek sformułowane pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), zachowują także aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (postanowienie NSA z 11.2.2002 r., II SA/Wr 3121/01, Lex 684014; 16.5.2007 r., II OSK 533/07, 8.5.2009 r., II OSK 689/09, Lex 574240).
Art. 227 k.p.a. definiuje przedmiot skargi, którym są zarzuty co do prawidłowości działania danego organu lub podmiotu wykonującego funkcje publiczne (M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 k.p.a. - LEX). Ustawodawca nie ograniczył przedmiotu skargi. Osoba wnosząca skargę winna wskazać jedynie przedmiot swego niezadowolenia i podmiot, którego jej zdaniem błędne lub nieprawidłowe działania są powodem złożenia skargi. Jak zauważono, katalog naruszeń określony w art. 227 k.p.a. nie jest zamknięty, bowiem określenie "w szczególności" oznacza, że katalog ten ma charakter przykładowy. Przedmiotem skargi mogą być więc również inne okoliczności, z których wynika niezadowolenie z działania lub zaniechania organu (A. Matan, Komentarz do art. 227 k.p.a. - LEX).
Pismo skarżącego do organu, wskazujące na niezadowolenie osoby która je złożyła, były skargami w rozumieniu Działu VIII k.p.a. W sprawie ze skargi [...] żądającej wszczęcia postępowania w sprawie braku doprowadzenia go do skorzystania z opieki zdrowotnej w Zakładzie Karnym, w którym przebywa, żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku podjęcia w tym zakresie działania w formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. do wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W tym miejscu wskazać należy również na przepis art. 102 pkt 10 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy. Stanowi on o prawie skazanego do składania wniosków, skarg i próśb. W art. 249 § 3 pkt 3 k.k.w. zawarto delegację do wydania przepisów wykonawczych i na tej podstawie wydano rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 poz. 647). Akt ten wskazuje organy właściwe w tych sprawach i określa szereg czynności trybu postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 707-708, nb 9). Mimo, że z art. 6 § 2 i art. 7 § 1 k.k.w. ani z przepisów cyt. rozporządzenia, nie wynika ograniczenie prawa skazanego do występowania ze skargami i wnioskami na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego (tak postanowienie Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 31.8.2007 r., II AKzw 607/07, OSA 2008/9/44; K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy.
Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uw. 16, 17) - z którego to prawa skarżący skorzystał, to nie otwiera to drogi przed sądem administracyjnym dla kontroli bezczynności organu w sprawach regulowanych przepisami Działu VIII k.p.a. (art. 63 zd. 2 Konstytucji).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.