Uzasadnienie
Postanowieniem z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2281/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej zwanej "ppsa"), odmówił Spółce A (dalej zwanej "Skarżącą") wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO") z [...] września 2018 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji SKO z [...] maja 2010 r., która z kolei stwierdzała nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2003 r. zezwalającej na zajęcie odcinka pasa drogowego i ustalającej opłatę za umieszczenie w pasie drogowym targowiska w łącznej wysokości 143 529,75 zł.
W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Skarżąca stwierdziła, że wskutek tej decyzji oraz jeszcze dwu innych decyzji SKO będzie obowiązana do zapłaty opłat w łącznej wysokości 436 805,55 zł, co będzie mieć negatywny wpływ na działalność Skarżącej na wysoce konkurencyjnym i nisko dochodowym rynku zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych. Skarżąca oświadczyła, że zatrudnia 93 osoby na umowę o pracę, a jej zysk za 2017 r. wyniósł 94 592,53 zł (na potwierdzenie czego załączyła do skargi kopie bilansu oraz rachunku zysków i strat).
Zdaniem WSA, efektem zaskarżonej decyzji jest sytuacja, w której w obrocie prawnym znajduje się decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2003 r. zezwalająca Skarżącej na zajęcie pasa drogowego i określająca wysokość opłaty za to zajęcie na kwotę 143 529,75 zł. W ocenie WSA, z zestawienia przebiegu postępowania administracyjnego oraz treści rozpoznawanego wniosku wynika, że Skarżąca w istocie żąda wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2003 r. w zakresie, w jakim zobowiązuje ją do uiszczenia opłaty w wysokości 143 529,75 zł. WSA uznał, że taka decyzja nadaje się do wykonania, a zatem Skarżąca mogła wnieść o wstrzymanie wykonania tej decyzji.
W ocenie WSA, Skarżąca nie uzasadniła złożonego wniosku w sposób należyty, to jest nie wykazała czy i w jaki sposób uiszczenie wspomnianej kwoty może przełożyć się na wyrządzenie znacznej szkody lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. WSA uznał, że za wstrzymaniem wykonania decyzji nie przemawia samo podanie, że na Skarżącej ciąży obowiązek uiszczenia także dwóch innych opłat, przy uzyskaniu w 2017 r. zysku na poziomie 94 592,53 zł oraz wskazanie, że Skarżąca zatrudnia 93 osoby na umowę o pracę. WSA zauważył, że świadczenie pieniężne ze swej istoty może być bez większych trudności zwrócone w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji, a zatem w przypadku konieczności uiszczenia sumy pieniężnej nie można mówić co do zasady o trudnych do odwrócenia skutkach, a jedynie o niebezpieczeństwie wyrządzania znacznej szkody, które w tej sprawie nie zostało wykazane.
Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie WSA. Wniosła o zmianę postanowienia WSA przez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 w zw. z art. 163 § 2 ppsa przez:
- 1) dowolne przyjęcie, ze Skarżąca nie uprawdopodobniła, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
- 2) rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia wszystkich jej aspektów oraz niezgodnie z wymogami racjonalności oraz sprzecznie z doświadczeniem życiowym;
- 3) ocenę skutków zapłaty należności pieniężnej w oderwaniu od jej wysokości, a także od innych konsekwencji, jakie się z tym wiążą.
W uzasadnieniu Skarżąca stwierdziła w szczególności, że kwota wynikająca z decyzji przekracza cały zysk Skarżącej za 2018 r., a całościowa kwota grożących Skarżącej opłat przekracza zysk 4,5-krotnie. Nie potrzeba wiedzy ekonomicznej, aby stwierdzić, że Skarżąca będzie zmuszona do podjęcia działań mających na celu pozyskanie kapitału (co przełoży się na zwiększenie kosztów działalności), a w przypadku niepozyskania kapitału Skarżąca będzie narażona na poważne konsekwencje ekonomiczne. Zdaniem Skarżącej, WSA nie uwzględnił, że niniejsza sprawa jest powiązana z dwoma kolejnymi postępowaniami dotyczącymi nałożenia opłat za zajęcia odcinka pasa drogowego. Tymczasem utrata płynności, czy zadłużenie Skarżącej, a w skrajnym przypadku konieczność ogłoszenia upadłości (jako skutki uiszczenia opłat) będą stanowić trudne do odwrócenia skutki.
Wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2281/18) WSA oddalił skargę Skarżącej. Wyrok ten jednak nie uprawomocnił się, ponieważ Skarżąca złożyła od niego skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsze postępowanie zażaleniowe nie stało się bezprzedmiotowe po wydaniu przez WSA wyroku oddalającego skargę, który nie stał się jeszcze prawomocny. Z art. 61 § 6 ppsa wynika, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Zatem skarżący ma prawo ubiegania się o udzielenie ochrony tymczasowej od dnia wniesienia skargi do dnia uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę (w przypadku wyroku uwzględniającego skargę ochrona ta przyznawana jest co do zasady z mocy prawa - art. 152 § 1 ppsa).
W związku z powyższym stwierdzić należy, że kompetencje do orzekania w przedmiocie wstrzymania wykonania danego aktu lub czynności w postępowaniu zażaleniowym nadal przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę (por. postanowienia NSA: z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 742/18; z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 733/18; z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OZ 98/17; z 6 października 2016 r., sygn. akt II GZ 970/16 - treść tych postanowień jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć jednak trzeba, że z dniem wydania wyroku wojewódzki sąd administracyjny traci kompetencje do orzekania w przedmiocie udzielenia ochrony tymczasowej. Z tego względu, w przypadku uznania zażalenia za zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny nie może jedynie uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji (art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 ppsa), lecz powinien zastosować uprawnienia przewidziane w art. 188 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, to jest uchylić zaskarżone postanowienie i orzec merytorycznie o zasadności wniosku.
Zażalenie złożone w tej sprawie nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że nie chodzi o jakąkolwiek szkodę, lecz o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
W tej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył wprawdzie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji, niemniej jednak skutkiem tej decyzji jest "odzyskanie mocy" przez decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2003 r., z której wynika dla Skarżącej obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości 143 529,75 zł. Można zatem uznać, że wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła pośrednio skutek w postaci reaktywacji obowiązku nałożonego wspomnianą decyzją Prezydenta m.st. Warszawy.
W przypadku, gdy wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji dotyczącej obowiązku zapłaty przez stronę określonej kwoty pieniężnej, kluczowe znaczenie ma relacja wysokości tej kwoty do sytuacji finansowej i majątkowej tej strony. Tylko w ten sposób można bowiem ocenić, czy szkoda związana z obowiązkiem uiszczenia tej kwoty będzie dla tejże strony znaczna, albo doprowadzi u tej strony do trudnych do odwrócenia skutków (np. konieczności znacznego ograniczenia lub zakończenia działalności).
Wprawdzie rozpoznając wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd uwzględnia - w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 ppsa - okoliczności wynikające z akt sprawy, jednak z uwagi na to, że sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to przede wszystkim na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie stwierdził, że Skarżąca nie wskazała, że konieczność zapłaty przez nią kwoty 143 529,75 zł (co ma być pośrednim skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji) może doprowadzić do ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 ppsa.
Jedynym materiałem źródłowym, jakim dysponował WSA rozpoznając wniosek Skarżącej, była kopia bilansu sporządzonego na dzień 31 grudnia 2017 r. oraz kopia rachunku zysków i strat sporządzonego za okres 1 stycznia - 31 grudnia 2017 r. W świetle informacji wynikających z tych dokumentów nie ma podstaw do twierdzenia, że ewentualne wyegzekwowanie wskazanej wyżej kwoty może wyrządzić znaczną szkodę w majątku Skarżącej albo wywoła skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w przypadku ewentualnego późniejszego uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca w przeciągu 2017 r. zwiększyła zasób swoich aktywów trwałych o prawie 250 000 zł. Wprawdzie o ok. 660 000 zł (do poziomu 3 712 844,93 zł) zmniejszyły się aktywa obrotowe, niemniej jednak w ramach inwestycji krótkoterminowych Skarżąca wykazała "środki pieniężne i inne aktywa pieniężne" w wysokości 3 097 454,12 zł, w tym 2 840 045,07 zł to środki pieniężne w kasie i na rachunkach.
Warto przy tym podkreślić, że za 2017 r. Skarżąca wykazała przychód netto w wysokości 11 235 328,03 zł. Skala działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącą (którą obrazuje wysokość wykazanego przychodu), a także środki pieniężne, jakie posiada Skarżąca w kasie i na rachunkach wskazują, że ewentualne wyegzekwowanie od Skarżącej kwoty określonej w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2003 r. (jak również kwot wskazanych w dwóch innych decyzjach przywołanych przez Skarżącą, aczkolwiek niedołączonych do skargi i wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji) przed prawomocnym zakończeniem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie nie spowoduje szkody, którą w przypadku Skarżącej można by uznać za znaczną, ani nie wywoła skutków, które byłyby trudne do odwrócenia w razie korzystnego dla Skarżącej zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W szczególności - przynajmniej w świetle przekazanych Sądowi dokumentów - nie ma podstaw do przyjęcia, że egzekucja wskazanej wyżej kwoty może doprowadzić do utraty przez Skarżącą płynności finansowej. Wobec tego za niezasadny należy uznać postawiony w zażaleniu zarzut naruszenia przez WSA art. 61 § 3 ppsa.
Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przez WSA art. 163 § 2 ppsa. Przepis ten stanowi: "Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Doręczając postanowienie należy pouczyć stronę występującą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego." W uzasadnieniu zażalenia jego autor (adwokat) w ogóle nie odnosi się do zacytowanego przepisu, a zatem nie wiadomo w czym Skarżąca upatruje jego uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżone postanowienie WSA zostało doręczone wraz z uzasadnieniem pełnomocnikowi Skarżącej, przy czym WSA nie miał obowiązku zamieszczenia pouczenia o środku zaskarżenia, ponieważ Skarżąca jest reprezentowana przez adwokata. Nie doszło zatem do naruszenia art. 163 § 2 ppsa.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa, oddalił zażalenie.
PG