Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 listopada 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 552/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Sp. k. w C. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec B. w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora oraz zwrócił skarżącej wpis od skargi.
Uzasadniając odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy z 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; dalej: ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym), Sąd stwierdził, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, tj. ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji), tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem.
Wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło [...] stycznia 2020 r. i, zdaniem WSA, od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją, a upływał on [...] stycznia 2020 r. Oceny tej nie zmienił według Sądu fakt, że [...] lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z tej decyzji. Tym samym, mając na względzie przyjętą wykładnię art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, WSA przyjął, że skoro skarga została złożona w placówce operatora wyznaczonego 6 lutego 2020 r., nastąpiło to z uchybieniem terminu.
Zażalenie na to postanowienie wniosła spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy skarżąca nie uchybiła terminowi do jej wniesienia,
- 2. art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 w zw. z art. 101 ust. 7 w zw. w z art. 107 w zw. z art. 11 ust. 4 pkt. 4-5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że termin na wniesienie skargi jest liczony od [...] stycznia 2020 r., tj. od daty publikacji informacji prasowej na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy treść zaskarżonej decyzji została udostępniona na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego wraz z pouczeniem o możliwości zaskarżenia decyzji dopiero [...] lutego 2020 r., zatem skarga została złożona w ustawowym terminie,
- 3. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 107 w zw. z art. 103 ust. 5 zd. 2 w zw. z art. 101 ust. 7 w zw. art. 11 ust. 4 pkt 4-5 w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym poprzez przyjęcie, że 7-dniowy termin na złożenie skargi jest liczony od dnia opublikowania informacji na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, podczas gdy literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym reguluje, że termin na wniesienie skargi powinien być liczony od daty doręczenia uzasadnienia Radzie Nadzorczej, tj. od 31 stycznia 2020 r., zatem skarga została złożona w ustawowym terminie,
- 4. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w z art. 103 ust. 5 w zw. z art. 101 ust. 7 w zw. art. 11 ust 4 pkt. 4-5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zw. z art. 11 ust. 5 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym poprzez błędne przyjęcie, że Bankowy Fundusz Gwarancyjny opublikował zaskarżoną decyzję [...] stycznia 2020 r., podczas gdy tego dnia opublikowano jedynie informację prasową o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji Banku, merytoryczna decyzja wraz z pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia została opublikowana [...] lutego 2020 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi,
- 5. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że termin na wniesienie skargi jest liczony od dnia publikacji informacji prasowej na stronie internetowej o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie o możliwości ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu informacji o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych - przepis ten w żaden sposób nie odnosi się do kwestii rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi, co więcej skarżąca nie jest klientem indywidualnym Banku, a była właścicielem udziałów, posiadającym interes prawny w zaskarżeniu decyzji, tym bardziej termin do wniesienia skargi powinien rozpocząć bieg od opublikowania treści decyzji wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia środków zaskarżenia,
- 6. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym poprzez przyjęcie, że organ nie jest zobowiązany do doręczenia decyzji innym osobom oprócz podmiotu w restrukturyzacji, podczas gdy zgodnie z art. 109 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, Fundusz przekazuje odpisy decyzji, o których mowa w ust. 1 akcjonariuszom, udziałowcom, członkom i wierzycielom podmiotu w restrukturyzacji ujętym w rejestrach podmiotu w restrukturyzacji, do których Fundusz ma dostęp,
- 7. art. 58 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zw. art. 112 k.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia skargi biegnie od [...] stycznia 2020 r., pomimo braku zawarcia pouczenia o możliwości i terminie wniesienia skargi dla osoby, która ma interes w zaskarżeniu decyzji, podczas gdy strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji co do uchybienia terminu w przypadku braku takiego pouczenia, co więcej, nawet błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia.
- - a z ostrożności, w przypadku niepodzielenia przez NSA powyższych zarzutów, spółka zarzuciła naruszenie:
- 8. art. 53 § 1.p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z regulacją art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie,
- 9. art. 103 ust. 5 w zw. z art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zw. art. 53 § 1 p.p.s.a poprzez przyjęcie, że art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji art. 53 § 1 p.p.s.a, a w konsekwencji termin do wniesienia skargi wynosi 7 dni, podczas gdy, zgodnie z art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym 7 dniowy termin na wniesienie skargi dotyczy rady nadzorczej, natomiast ww. regulacja nie określa terminu do wniesienia skargi, dla osób, których interes prawny został naruszony decyzją, tym samym zastosowanie powinny znaleźć przepisy ogólne.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Jako dowody spółka powołała informację prasową z [...] stycznia 2020 r., informację o przyczynach i skutkach przymusowej restrukturyzacji, wygenerowane wydruki ze stron Bankowego Funduszu Gwarancyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że tożsame zarzuty - wobec postanowienia o odrzuceniu skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec B. w S. - były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GZ 71/21.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenie A. zasadnie w powołanym wyżej orzeczeniu wskazano, że wprawdzie stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji, jednakże zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego inaczej jednak kwestia terminu do wniesienia skargi została uregulowana na gruncie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym.
Według art. 103 ust. 5 tej ustawy, rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może bowiem wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją.
Trafny jest zatem wywód, że wskazana regulacja - szczególna w zakresie terminu do wniesienia skargi - musi mieć zastosowanie w równym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88).
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bieg siedmiodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w omawianym przedmiocie rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GZ 221/20, 8 października 2020 r. sygn. akt II GZ 290/20, sygn. akt II GZ 291/20, sygn. akt II GZ 292/20, sygn. akt II GZ 293/20, sygn. akt II GZ 294/20, sygn. akt II GZ 295/20, sygn. akt II GZ 296/20, sygn. akt II GZ 297/20 z 27 października 2020 r., sygn. akt II GZ 321/20, z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie odczytał poglądy orzecznictwa na powyższe kwestie i zastosował wykładnię przedstawioną we wskazanych postanowieniach. Prawidłowo więc określił zarówno termin na wniesienia skargi na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r., jak również moment, od którego termin ten rozpoczął bieg, tj. w dniu ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji.
Skoro zaś informacja ta została opublikowana [...] stycznia 2020 r., to termin na wniesienie skargi upływał [...] stycznia 2020 r. Natomiast skarga złożona w niniejszej sprawie 6 lutego 2020 r. została wniesiona z uchybieniem powyższego terminu, co trafnie zauważył Sąd I instancji, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska zawartego w zażaleniu, że termin do wniesienia skargi na omawianą decyzję dla podmiotu, o którym mowa w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, był tożsamy z terminem do zaskarżenia tej decyzji przez radę nadzorczą banku objętego decyzją. Zdanie pierwsze tego przepisu jest bowiem adresowane do strony postępowania, a takiego statusu w tym postępowaniu - ponad wszelką wątpliwość - nie posiada podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z wydaniem decyzji, o której mowa na gruncie wymienionej regulacji prawnej.
Ponadto, przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby brak wiedzy osoby określonej w art. 103 ust. 5, zdanie drugie, ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym o tym, od kiedy biegnie termin na wniesienia skargi. Wobec tego podmiot ten nie mógłby skutecznie zaskarżyć decyzji, ponieważ termin do wniesienia skargi byłby zależny od okoliczności tego podmiotu niedotyczących, o których nie miałby on informacji.
Istotnie, przepis art. 109 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym - regulujący kwestie ogłaszania decyzji na stronie internetowej i przekazywania decyzji innym podmiotom - stanowi w ust. 6, że jeżeli prawa udziałowe lub instrumenty dłużne nie zostały dopuszczone do obrotu na rynku regulowanym, Fundusz przekazuje odpisy decyzji, o których mowa w ust. 1, akcjonariuszom, udziałowcom, członkom i wierzycielom podmiotu w restrukturyzacji ujętym w rejestrach podmiotu w restrukturyzacji, do których Fundusz ma dostęp.
Składająca zażalenie spółka nie wykazuje jednak, aby w rozpoznawanej sprawie były spełnione określone tym przepisem wymogi "przekazania" jej decyzji na podstawie przytoczonej regulacji.
Brak też jakiejkolwiek argumentów, które podważałyby zasadność liczenia 7 dniowego terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego od dnia ogłoszenia (na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy) na stronie internetowej decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji - w przypadku skarg wnoszonych przez podmioty uprawnione do wniesienia skargi w rozumieniu art. 103 ust. 5 zdanie drugie, inne niż rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, będącego stroną postępowania (art. 103 ust. 2).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 112 k.p.a. trzeba zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej orzeczeniu w sprawie II GZ 71/21, - mimo regulacji zawartej art. 11 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym - nie czynił rozważań co do "odpowiedniego" stosowania - w sprawach na gruncie tej ustawy - wskazanego przepisu art. 112 oraz art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. Nie analizował "odpowiedniego" stosowania wymogu pouczania o terminie i sposobie wniesienie skargi podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi z uwagi na naruszony interes prawny (art. 103 ust. 5, zdanie drugie), w szczególności w przypadku gdy miejsce ma ogłoszenie (tylko) informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji (art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Przy założeniu jednak - jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej na wstępie sprawie akt II GZ 71/21, dotyczącej tego samego podmiotu w restrukturyzacji - że przepis art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. znajduje zastosowanie "wprost", zasadne jest uznanie, że z racji ochrony udzielonej na mocy art. 112 k.p.a. - WSA powinien przyjąć do rozpoznania skargę złożoną z uchybieniem terminu liczonego od dnia ogłoszenia, o którym mowa w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, w sytuacji braku stosownego pouczenia o środkach zaskarżenia. Przyjęcie powyższego stanowiska pozwala na zrealizowanie w pełni prawa strony do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W odmiennej sytuacji realnie strona nie miałaby możliwości zaskarżenia decyzji.
Trafne są uwagi, co do słuszności przyjętego w orzecznictwie i doktrynie zrównania błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia z jego brakiem (por. wyrok NSA w Warszawie z 14 lutego 2002 r., II SA 2289/01, wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., I OSK 755/12, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 112) jak i co do braku podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa (E. Iserzon, Komentarz, 1970 r., za A. Wróbel, Op.cit. i przywołane tam orzecznictwo).
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zażalenie - mimo w znacznej mierze nietrafnych zarzutów - należało uwzględnić.
Z tych też względów na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.