Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 810/20 na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że pismem nadanym w placówce operatora wyznaczonego [...] w dniu 2 marca 2020 r. skarżąca spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z 15 stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec Podkarpackiego Banku Spółdzielczego w Sanoku, umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Sąd podkreślił, że badanie dopuszczalności skargi polega m.in. na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. – to jest trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Od tego unormowania wprowadzane są odstępstwa w przepisach szczególnych, a wykładnia przepisów ustanawiających odstępstwa od reguł ustanowionych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odbywać się musi w relacji: zasada – wyjątek.
Tego rodzaju odstępstwo wprowadzono w art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.). Przepis ten bowiem obliguje do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy procesowej.
Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona w tej sprawie decyzja wydana została na podstawie powołanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 1 tej ustawy decyzja podlega doręczeniu podmiotowi, wobec którego wszczęto przymusową restrukturyzację. Dla tego podmiotu, a ściślej - jego rady nadzorczej, termin na wniesienie skargi, zgodnie z art. 103 ust. 5 zdanie pierwsze tej ustawy wynosi 7 dni i liczony jest od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji, sporządzanego odrębnie, w terminie 14 dni od doręczenia decyzji (art. 103 ust. 3 tej ustawy). Poza radą nadzorczą poddanego restrukturyzacji banku, skargę do sądu administracyjnego może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. Prawo to wynika, nie tylko z zasady ustanowionej w art. 50 § 1 p.p.s.a., ale należy do istoty sądowej kontroli administracji stanowiącej element demokratycznego państwa. Zdaniem Sądu, za superfluum należy traktować unormowanie zawarte w art. 103 ust. 5 zdanie drugie ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, który stwarza możliwość zaskarżenia decyzji o restrukturyzacji dla "każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją".
W tym przypadku ustawodawca zrezygnował z uregulowania terminu do wniesienia skargi, czy choćby tylko wskazania momentu, od którego należy liczyć trzydziestodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, siedmiodniowy termin wiąże bowiem jedynie podmiot objęty restrukturyzacją.
Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie obliczania tego terminu należy odwołać się do reguł ogólnych, wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 256, zwanej dalej: k.p.a.), stosowanych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją subsydiarnie i odpowiednio, stosownie do treści art. 11 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Decyzja o wszczęciu restrukturyzacji podlega bowiem - poza doręczeniem bezpośrednim bankowi podlegającemu restrukturyzacji - ogłoszeniu na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zgodnie z treścią art. 109 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepis ten wprowadza dodatkową, poza ustanowionymi w art. 14 § 2 k.p.a. przesłankami, podstawę ogłoszenia decyzji.
Sąd podkreślił, że przepis art. 11 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji wyłącza stosowanie art. 49 k.p.a., a poprzez klauzulę stosowania odpowiedniego także stosowanie art. 49a k.p.a. W odniesieniu do decyzji o wszczęciu restrukturyzacji obowiązuje autonomiczny tryb ich ogłaszania.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. dla pozostałych podmiotów, poza radą nadzorczą banku, liczyć należy od tego właśnie ogłoszenia. W tej sprawie nastąpiło to 17 stycznia 2020 r., tego dnia bowiem zaskarżona decyzja z 15 stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był więc 17 lutego 2020 r. Skarga złożona w dniu 2 marca 2020 r., czyli z uchybieniem terminu i dlatego podlegała odrzuceniu.
W zażaleniu Bankowy Fundusz Gwarancyjny w punkcie I. zaskarżył powyższe postanowienie w całości.
W punkcie II. zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
- a) błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym polegających na uznaniu, iż przepis ten obliguje do stosowania wprost przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie 30 dniowego terminu do wniesienia skargi wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a. dla skarg wnoszonych przez podmioty inne niż rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, podczas gdy art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym zawiera zastrzeżenie, iż odpowiedne zastosowanie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawie skarg na decyzje Funduszu w zakresie nieuregulowanym ustawą o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, a w konsekwencji, mając na względzie zasadę racjonalnego ustawodawcy oraz wykładnię systemową i teleologiczną, termin ten wynosi 7 dni liczonych od dnia publikacji na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych;
- b) błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym polegającej na przyjęciu, iż dla podmiotów innych, niż rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji termin na wniesienie skargi na decyzje Funduszu wynosi 30 dni, podczas gdy zdaniem organu, kierując się zasadą racjonalnego ustawodawcy oraz wykładnią systemową wewnętrzną i teleologiczną ww. przepisu, termin ten wynosi 7 dni;
- c) błędnej wykładni art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym polegającej na uznaniu, że przepis ten stanowi superfluum w odniesieniu do art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz norm konstytucyjnych i uznaniu, iż art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym jedynie potwierdza istnienie roszczenia procesowego regulowanego przez wspomniany przepis ogólny, które jest gwarantowane konstytucyjnie, podczas gdy art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym stanowi odrębną regulację wobec art. 50 § 1 p.p.s.a. i jest wyrazem dopuszczalnych przez ustawę zasadniczą ograniczeń proceduralnych w odniesieniu do "prawa do sądu";
- d) błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym polegających na uznaniu, iż dla podmiotów innych niż rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji termin na wniesienie skargi na decyzje wskazane w tym przepisie biegnie od dnia ogłoszenia rzeczonych rozstrzygnięć administracyjnych na stronie internetowej Funduszu, podczas gdy zdaniem organu w świetle art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym termin ten rozpoczyna bieg od dnia ogłoszenia na stronie internetowej decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji;
- e) błędnej wykładni art. 50 § 1 i art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 6 oraz art. 103 ust. 5 w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym przez odrzucenie skargi na skutek nieuprawnionego uznania, iż jej wniesienie było niedopuszczalne z uwagi na upływ trzydziestodniowego terminu przewidzianego w tym przepisie, podczas gdy przepis ten w świetle art. 11 ust. 6 oraz art. 103 ust. 5 w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym nie znajduje zastosowania w odniesieniu do skarg na decyzje wnoszonych przez podmioty inne niż rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji, bowiem ustawodawca w ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym zawarł odrębne uregulowania dotyczące zasad wnoszenia skarg na wydawane przez Fundusz decyzje (art. 105 ust. 3 w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym).
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o odrzucenie skargi przyjmując za słuszną przedstawioną przez organ argumentację w zakresie terminu na wywiedzenie skargi przez podmioty inne niż rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu zażalenia.
Strona skarżąca oraz uczestnicy postępowania nie skorzystali z prawa wniesienia odpowiedzi na zażalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzona w granicach zarzutów zażalenia kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia. Sąd I instancji zasadnie bowiem stwierdził, że skarga A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec Podkarpackiego Banku Spółdzielczego w Sanoku, umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.
Inną natomiast i sporną w sprawie kwestię – gdy zestawić stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z podważającymi jego prawidłowość zarzutami zażalenia – stanowi to, czy prawną podstawę odrzucenia skargi spółki na wymienioną decyzję powinien stanowić art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji – jak przyjął to Sąd I instancji – czy też art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, jak z kolei wywodzi to Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Jakkolwiek w odniesieniu do wskazanej kwestii spornej stanowisko Sądu I instancji należy uznać za nieprawidłowe – o czym mowa dalej – to jednak zważywszy na datę wniesienia przez spółkę skargi na wymienioną decyzję, w rozpatrywanej sprawie nie mogło zapaść inne orzeczenie, niż tylko postanowienie o odrzucenie tej skargi z powodu wniesienia jej po upływie terminu do jej wniesienia. To zaś oznacza, gdy uwzględnić wszystkie konsekwencje wynikające z art. 184 in fine w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., że mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co nie mogło pozostawać bez wpływu na wniosek o braku skuteczności zażalenia wniesionego na to postanowienie.
W rozumieniu przywołanego przepisu prawa sytuacja, w której zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ma bowiem miejsce wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu administracyjnego I instancji pozostaje w zgodności z treścią uzasadnienia i wnioskami wynikającymi z tego uzasadnienia, natomiast ewentualne błędy w nim zawarte dotyczą wykładni prawa, czy nawet – a trzeba to podkreślić – podstawy prawnej, a nie ulega wątpliwości, że po ich usunięciu sentencja nie uległaby zmianie (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 13 października 2009 r., sygn. akt I FSK 657/08; 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 852/12; 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 1334/13; 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 682/15).
W związku z powyższym, o zaistnieniu w rozpatrywanej sprawie sytuacji określonej w art. 184 in fine p.p.s.a. wnioskować należy na tej podstawie, że zasadnie odrzucając skargę spółki na wymienioną na wstępie decyzję z tego powodu, że została ona wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, Sąd I instancji nietrafnie jednak przyjął – co słusznie kwestionuje wnoszący zażalenie – że to przepisy art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 6 przywołanej ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. stanowią źródło rekonstruowania terminu, w którym dochodzi do aktualizacji uprawnienia do zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego wskazanej decyzji, a tym samym, że ustanawiają one przesłanki oceny skuteczności realizacji z tego uprawnienia.
Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii za uzasadnione trzeba uznać stanowisko, że ocena zakresu oraz konsekwencji odesłania, o którym mowa w art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji – a przepis ten stanowi, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy – nie może abstrahować nie dość, że od szczególnego przedmiotu, to zwłaszcza od celów tej ustawy, o których – podobnie jak i o intencjach samego ustawodawcy w tym zakresie – w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie uzasadnienia do jej projektu (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji, w szczególności s. 1, s. 84 – 89).
Uwzględniając złożony charakter materii regulowanej wymienioną ustawą, należy uznać, że determinowały one treść szczególnego rodzaju rozwiązań prawnych służących ich realizacji, a przyjętych zarówno w odniesieniu do postępowań w sprawach wydania decyzji, o których mowa w art. 11 ust. 4 tej ustawy, w tym decyzji w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, jak i – co trzeba podkreślić – w odniesieniu do spraw ze skarg na te decyzje, co w zakresie odnoszącym się do kwestii stanowiącej źródło sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie znalazło swoje odzwierciedlenie w treści przepisów art. 103 – 107 przywołanej ustawy.
Uwzględniając powyższe, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podzielając trafność stanowiska Sądu I instancji odnośnie do potrzeby ścisłej wykładni przepisów prawa ustanawiających wyjątek od zasady, a także odnośnie do rozumienia pojęcia "odpowiedniości stosowania prawa", należy jednak zakwestionować sposób, w jaki stanowisko to zostało wykorzystane dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy.
Jeżeli bowiem, z art. 11 ust. 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji wynika, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, (tylko) w zakresie (inaczej lub w ogóle) nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że szczególne w relacji do p.p.s.a. zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego zostały ustanowione w art. 103 przywołanej ustawy, a o ich szczególnym charakterze wnioskować należy na tej podstawie, że zgodnie z ust. 5 art. 103, od decyzji o której w nim mowa "[...] rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją." Jeżeli tak, to za równie uzasadniony należy uznać wniosek, że wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – musi mieć siłą rzeczy zastosowanie w równym i takim samym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego.
Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88).
Ponadto, nie można również tracić z pola widzenia tego, że konwencja językowa, którą na gruncie ust. 5 art. 103 operuje ustawodawca, uzasadnia twierdzenie o istnieniu ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu, co według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza, że rekonstrukcja treści wypowiedzi normatywnej zawartej w zdaniu drugim przywołanego przepisu prawa nie może pomijać konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego, albowiem w zakresie odnoszącym się do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie terminu do wniesienia skargi, funkcja tego zdania ma zasadnicze i wiodące znaczenie. Wyraża się ona w swoistego rodzaju wprowadzeniu do zdania drugiego, co czyni tym samym zadość potrzebie zachowania syntetyczności przekazu, dopełnianego w zakresie odnoszącym się do biegu 7 dniowego terminu do wniesienia skargi przez każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją o treść art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy.
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem.
Co przy tym nie mniej istotne, nie ma jednocześnie żadnych przekonujących i racjonalnych powodów – w tym zwłaszcza motywowanych względami aksjologicznymi – które można byłoby skutecznie przeciwstawić potrzebie zachowania jednolitego wzorca zachowania (korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji), o którym mowa powyżej oraz w świetle których za uzasadnione można byłoby, czy też wręcz należałoby uznać, różnicowanie sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie odnoszącym się do warunków korzystania przez nie z prawa do sądu, co miałoby się odnosić do terminu, w którym mogłyby one inicjować sądowoadministracyjną kontrolę legalności tej samej decyzji, a mianowicie decyzji podejmowanej w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.
Z przedstawionych powodów, stanowisko Sądu I instancji – które Bankowy Fundusz Gwarancyjny zasadnie kwestionował na gruncie zarzutów z pkt II. lit. a) – c) oraz lit. e) petitum zażalenia – nie mogło być więc uznane za prawidłowe.
Nie ma jednak podstaw, aby uznać je za nieprawidłowe w zakresie, w jakim jest ono kwestionowane w zarzucie z pkt II. lit. d) petitum zażalenia.
Błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji w żadnym stopniu, ani też zakresie nie dowodzi bowiem fakt, że dla potrzeb ustalenia pierwszego dnia biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Sąd I instancji odwołał się do prawnie relewantnej w tej mierze okoliczności faktycznej, a mianowicie ogłoszenia zaskarżonej decyzji na stronie internetowej Funduszu oraz daty, w której ogłoszenie to nastąpiło (por. s. 4 – 5 uzasadnienia postanowienia). Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że przywołany przepis prawa stanowi przecież o tym, że "Fundusz niezwłocznie ogłasza na swojej stronie internetowej [...] decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji [...]", a faktu ogłoszenia decyzji, o której mowa w tym przepisie oraz sposobu i daty jej ogłoszenia wnoszący zażalenie nie kwestionuje.
W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art. 184 in fine w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.