Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2925/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zwrócił uiszczony wpis sądowy.
WSA stwierdził, że z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik strony skarżącej r.pr. S.W. nie odebrał zaskarżonej decyzji, która została na okres 14 dni (podwójne awizo) w placówce pocztowej. Przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została dwukrotnie awizowana 18 i 26 lutego 2021 r. Zwrot do nadawcy nastąpił 10 marca 2021 r. Wobec tego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej "k.p.a."), została skutecznie doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej z dniem 4 marca 2021 r., tj. w czternastym dniu od dnia, w którym zostało złożone pismo w placówce pocztowej. Skarga w niniejszej sprawie została wysłana do organu 8 listopada 2021 r., zatem z uchybieniem ustawowego terminu.
WSA uznał, że zastosowanie domniemania o doręczeniu pisma pod dotychczasowym adresem (art. 41 § 2 k.p.a.) jest dopuszczalne, gdy zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: strona zmieniła w toku postępowania administracyjnego adres bez powiadomienia organu administracji orzekającego w sprawie; doręczenia dokonano pod dotychczasowym adresem, strona została pouczona przez organ administracji o obowiązku powiadomienia organu o zmianie adresu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Zdaniem WSA, wszystkie te przesłanki zostały spełnione w sprawie niniejszej.
Sąd wyjaśnił, że dla ustalenia daty doręczenia stronie skarżonej (jej pełnomocnikowi) decyzji z [...] lutego 2021 r. należy mieć na uwadze znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy prawidłowo zaadresowaną kopertę, w której umieszczono decyzję z [...] lutego 2021 r. WSA wskazał, że z akt sprawy jasno wynika, że w postępowaniu administracyjnym strona skarżąca była reprezentowana przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika – r.pr. S.W.. Z dokumentu tego datowanego na 18 września 2020 r. wynika, że skarżący R.L. udzielił pełnomocnictwa r.pr. S.W. i adw. J.S.. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wypowiedzenie pełnomocnictwa nastąpiło 12 lutego 2021 r. (pismo nadane do organu 10 lutego 2021 r.), czyli po wydaniu i wysłaniu przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca poinformowała o zmianie adresu do doręczeń. Twierdzeniu temu przeczy skuteczne doręczenie przez organ na dotychczasowy adres ([...], ulica [...]) r.pr.
S.W. pisma z 18 stycznia 2021 r. Zaskarżona decyzja została więc wysłana do prawidłowo umocowanego w sprawie pełnomocnika strony i na właściwy adres. Skoro organ nie został powiadomiony o zmianie pełnomocnika ani o zmianie jego adresu, to nadal był związany danymi, którymi dysponował w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym i doręczenie dokonane zgodnie z tymi danymi jest skuteczne. Dlatego też, dla ustalenia terminowości skargi nie mogło mieć znaczenia późniejsze odebranie kserokopii zaskarżonej decyzji przez nowego pełnomocnika strony skarżącej – adw. G.S..
Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika organu, który wskazał, że termin do wniesienia skargi do Sądu należy liczyć od 11 października 2021 r., czyli od dnia w którym organ doręczył mu kserokopię decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i zmianę poprzez przyjęcie wniesionej skargi i nadania sprawie dalszego biegu ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zarzucił naruszenie:
- a) art. 44 § 1 – 4 k.p.a. w związku z art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 41 § 1 – 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji i rozpoczęcia biegu terminu do jej zaskarżenia, w sytuacji gdy przed uznaniem decyzji za skutecznie doręczoną (w niniejszej sprawie 4 marca 2021 r.) strona poinformowała organ o zmianie adresu do doręczeń, o czym organ (najpóźniej 12 lutego 2021 r.) wiedział, a mimo to nie podjął próby doręczenia na prawidłowy (wskazany) adres pełnomocnika strony;
- b) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie próby doręczenia decyzji stronie na wskazany adres do korespondencji, a jedynie poprzestanie na próbie doręczenia decyzji pod adres, który nie był aktualnym adresem pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowości doręczenia zastępczego decyzji z [...] lutego 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.
Zgodnie z art. 44 k.p.a., który stanowił podstawę uznania decyzji za doręczoną, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (osobiście skarżącemu albo dorosłemu domownikowi – przyp. NSA) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).
Podkreślenia wymaga, że domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 44, i powołane tam orzecznictwo).
Jak wynika z art. 41 § 1 i 2 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.
Przepis ten wprowadza więc doniosły skutek niepoinformowania organu o zmianie adresu, w postaci przyjęcia za skuteczne doręczenie na ostatni znany organowi adres strony czy jej pełnomocnika.
Należy zauważyć, że na gruncie niniejszej sprawy pełnomocnik skarżącego wykonał powyższy obowiązek. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, 12 lutego 2021 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pismo r.pr. G.S. zawierające informację o zmianie pełnomocnika skarżącego oraz adresu do doręczeń. Natomiast przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została wysłana na adres r.pr. S.W., czyli dotychczasowego pełnomocnika skarżącego, 15 lutego 2021 r. (por. k. 28 akt administracyjnych) i po dwukrotnym awizowaniu została zwrócona do nadawcy i uznana za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a.
NSA podkreśla, że do zmiany adresu do doręczeń oraz do zmiany pełnomocnika skarżącego doszło jeszcze przed wysłaniem dotychczasowemu pełnomocnikowi skarżącego decyzji. Skoro więc decyzję nadano do osoby, która nie była już pełnomocnikiem skarżącego, to nie można było uznać, że doszło do jej doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Dopiero bowiem skierowanie jej do prawidłowego adresata i na właściwy adres pozwoli na przyjęcie fikcji doręczenia przesyłki.
Wobec zaś tego, że nie doszło do doręczenia przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję w 4 marca 2021 r., jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, należało uznać, że do doręczenia tego doszło w dniu, w którym prawidłowo umocowany pełnomocnik skarżącego otrzymał zaskarżoną decyzję, czyli 11 października 2021 r. Od tego też dnia powinien być liczony termin na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z uwagi na to, że skarga została nadana 8 listopada 2021 r., termin ten należało uznać za zachowany. Po otrzymaniu akt sprawy Sąd pierwszej instancji powinien więc uznać, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. i dokonać dalszej kontroli formalnej skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.