Uzasadnienie
Postanowieniem z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3300/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Powiatowi C. (dalej skarżący, Powiat) wstrzymania wykonania decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] października 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.
WSA uznał, że skarżący nie wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje skutki w postaci niemożliwości dysponowania własnymi środkami i realizowania ustawowych zadań. Okoliczności wskazane przez Powiat mają charakter hipotetyczny i są swojego rodzaju prognozami, których nie można zweryfikować, ponieważ nie wykazała realnego zagrożenia, jakie pociągnęłoby za sobą wykonanie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu przesłanki wstrzymania wykonania decyzji nie mogą być uzasadnione obawą wystąpienia zakładanych przez skarżącego zdarzeń, których jedynego źródła upatruje w konieczności uiszczenia zaległego zobowiązania.
W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wskazał, jakie okoliczności przemawiają za tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że brak uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwił jego merytoryczną ocenę.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Powiat, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wskazał okoliczności przemawiających za zawieszeniem wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji poprzez odmowę zawieszenia wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki uprawniające Sąd do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a charakter wskazanych okoliczności przemawia za skorzystaniem przez Sąd z tej kompetencji ze względu na grożącą skarżącemu znaczną szkodę.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że wykonanie decyzji wiązałoby się z zadysponowaniem znacznymi kwotami pieniężnymi, ponieważ chodzi o sumę blisko 169.330 zł. Już sam odpływ takich środków z budżetu Powiatu uzasadnia twierdzenie, że doszłoby do znacznego uszczuplenia posiadanych funduszy, które są sukcesywnie wykorzystywane na realizację licznych zadań przypisanych jednostce samorządu terytorialnego. W oparciu o posiadane środki powiat podejmuje rozliczne działania związane z zaspokajaniem potrzeb lokalnej społeczności. Pozbawienie tak znacznych środków istotnie utrudniłoby realizację ustawowych zadań samorządu. Możliwa w tym przypadku znaczna szkoda obejmuje nie tylko zrealizowanie części zadań, czy ich zredukowanie, ale także może spowodować szkodę dla samej lokalnej społeczności. Braku tych środków w budżecie nie skompensowałby ich ew. zwrot.
Zdaniem Powiatu na tej płaszczyźnie przejawiają się także trudne do odwrócenia skutki, tj. brak możliwości dysponowania środkami finansowymi przez znaczny czas.
Skarżąca podniosła, że środki uzyskane w ramach subwencji ogólnej zostały w całości spożytkowane na potrzeby osób, dla których zostały przeznaczone, stąd jednostka samorządu zmuszona byłaby przeznaczyć na ten cel środki zarezerwowane na inne potrzeby. Rodziłoby to nie tylko trudne do odwrócenia skutki, ale także szkodę polegającą na niemożności dysponowania własnymi środkami i realizowania ustawowych zadań.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Należy przy tym wskazać, że z wnioskowego charakteru powyższej instytucji wynika, że wnioskodawca powinien w taki sposób wykazać okoliczności sprawy, aby uprawdopodobnić, że wykonanie decyzji może skutkować podanymi powyżej konsekwencjami.
Warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest spełnienie przez stronę przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Stwierdzić przy tym należy, że za wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie Powiatu C. zasługuje na uwzględnienie. Skarżący już we wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej przedstawił argumenty uprawdopodobniające, że nieuwzględnienie tego wniosku może spowodować ziszczenie się przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a słuszność tego stanowiska potwierdził w zażaleniu. Wobec tego NSA uznaje, że ocena wniosku dokonana przez WSA jest błędna.
W celu dokonania prawidłowej i pełnej oceny wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nakładającej na jednostkę samorządu terytorialnego, jaką niewątpliwie jest powiat, obowiązek zwrotu kwoty pieniężnej należy uwzględnić przede wszystkim, że podmiot ten nie może swobodnie dysponować środkami. Jest bowiem związany przyjętą uchwałą budżetową, która przewiduje rozdysponowanie środków, będących w dyspozycji tego podmiotu.
NSA stwierdza, że – jak słusznie podniósł Powiat – wykonanie decyzji o zwrocie 169.330 zł przez tę jednostkę samorządu terytorialnego może spowodować trudne do odwrócenia skutki i znaczną szkodę. Konieczność wypłacenia przez Powiat przypadającej do zwrotu kwoty w wysokości 169,330 zł wiązałaby się niewątpliwie z przesunięciem środków finansowych przeznaczonych na zadania powiatu, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do ograniczenia wykonania niezbędnych zadań na rzecz ogółu mieszkańców, należących do kompetencji powiatu. Wszelkie przesunięcia środków, których Powiat C. nie planował mogłyby spowodować zmniejszenie zasobów przeznaczonych na realizację zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego, co zaś mogłoby się odbić negatywnie na społeczności lokalnej. Powyższe stanowisko zostało już wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych i NSA orzekający w składzie niniejszym przyjmuje je za własne (por. na przykład postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 52/13, postanowienie z 12 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1003/16, postanowienie z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1885/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym stanowiska Sądu I instancji, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał wystarczającego uzasadnienia. Należy bowiem stwierdzić, że Powiat powołał się na okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej, tj. konieczność przesunięcia środków określonych w budżecie Powiatu i możliwą konieczność ograniczenia wykonywania niektórych zadań powiatu, a prawdopodobieństwo ich wystąpienia wynika z istoty sprawy.
W konsekwencji NSA uznał, że zażalenie Powiatu zawiera argumenty podważające prawidłowość postanowienia Sądu I instancji. Wobec zaś tego, że zdaniem NSA skarżący przedstawił argumenty pozwalające na dokonanie oceny jego sytuacji w kontekście przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a, należało wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i 2 i w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.