Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 506/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy Miasta S. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji, a także zwrócił uiszczony wpis od skargi.
Sąd I instancji wskazał, że Gmina Miasto S. złożyła skargę na ww. decyzję 7 lutego 2020 r. przez nadanie jej w placówce operatora pocztowego.
WSA, powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2019 r., poz. 795 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa o BFG) ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Określa on wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji), tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem.
Sąd wskazał również, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji. Użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji, co jest wystarczające do wypełnienia zawartego w tym przepisie obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Jednocześnie, uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji.
Sąd stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 2020 r. i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów A. w S. zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował z tej przyczyny o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania, a do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania.
Wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upłynął z dniem 24 stycznia 2020 r.
Skoro więc skarga została złożona w placówce operatora wyznaczonego 7 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), to została wniesiona z uchybieniem terminu i podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła strona skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, poprzez: błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania dla celu obliczania terminu do wniesienia skargi, w tym ustalenia początku biegu tego terminu, dla osób innych niż podmiot w restrukturyzacji w sytuacji, gdy związek funkcjonalny zdania drugiego ze zdaniem pierwszym wskazuje, że termin ten powinien być liczony identycznie jak dla podmiotu w restrukturyzacji tj. 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji radzie nadzorczej A. szczególnie w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie nakłada na podmiot w restrukturyzacji ani na organ obowiązku zachowania w poufności informacji o doręczeniu uzasadnienia, względnie, błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis art.103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia jedynie długość terminu do wniesienia skargi na decyzję organu przez strony inne niż podmiot w restrukturyzacji, lecz nie datę początkową tego terminu, w sytuacji, gdy tylko podmiotowi w restrukturyzacji w trybie ustawy o BFG doręczane jest uzasadnienie takich decyzji, zaś stronom innych niż podmiot w restrukturyzacji, decyzja wraz z uzasadnieniem podlega doręczeniu na podstawie art. 109 § 1 k.p.a., którego organ nie zastosował, pomimo że na mocy art. 11 ust. 5 ustawy o BFG zastosowanie tego przepisu nie zostało wyłączone,
- 2. art. 109 ust. 1 pkt. 1 ustawy o BFG poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten powoduje skutek prawny, rozpoczynając biegu terminu do wniesienia skargi na decyzję organu w sytuacji, gdy nie wynika z jego treści taka norma prawna wobec stron, których interes prawny został naruszony w wyniku wydania decyzji, co jest szczególnie uzasadnione poprzez fakt, że na mocy art. 11 ust. 5 ustawy o BFG wyłączono zastosowanie art. 49 k.p.a., który umożliwia nadanie takiego skutku prawnego obwieszczeniu lub ogłoszeniu decyzji w BIP właściwego organu, przy czym wówczas z poszanowaniem praw i z pouczeniem stron postępowania (co ciekawe art. 11 ust. 5 ustawy o BFG nie wyłącza zastosowania art. 49a oraz 49b k.p.a., o czym mowa poniżej w zarzucie nr 3),
- 3. art. 49a oraz 49b k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o BFG, polegające na tym, że organ pomimo wniosku strony z dnia 30 stycznia 2020 r. złożonego w trybie art. 49b k.p.a. o doręczenie decyzji wraz z uzasadnieniem, nie dopełnił tego obowiązku, w tym nie wskazał dnia, w którym następuje obwieszczenie zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a., który być może znajdzie zastosowanie z odesłania z art. 49a in fine k.p.a. Co więcej organ nie uprzedził na piśmie strony o zamiarze zawiadamiania jej w ten sposób, co znaczy, że ogłoszenie informacji o decyzji nie jest wobec niej skuteczne,
- 4. art. 53 § 1 p.p.s.a., polegające na jego niezastosowaniu, w związku z naruszeniem art. 11 ust. 6 ustawy o BFG, polegającym na jego niezastosowaniu - i przyjęciu jako mających zastosowanie przepisów wskazanych w pkt 1 i 2 powyżej, z których w wyniku błędnej wykładni wyprowadzono normę prawną przewidującą, iż termin do wniesienia skargi na decyzję organu przez podmioty, których interes prawny został naruszony wynika z tych przepisów i co jest działaniem rażąco contra legem, zakładającym, że podmioty takie powinny w terminie 7 dni od daty pozbawionego doniosłości prawnej opublikowania informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji A., wnieść skargę od decyzji, wraz z zaskarżeniem oszacowania aktywów i pasywów A., w tym powołać zarzuty przeciwko treści decyzji oraz oszacowania, nad którym organ pracował prawie rok celem wydania decyzji, nie mając możliwości zapoznania się zarówno z decyzją, jej uzasadnieniem jak i oszacowaniem. Powyższa, nieuprawniona zdaniem skarżącej wykładnia, nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy zgodnie z art. 137 ust. 7 ustawy o BFG oszacowanie, którego podstawą sporządzenia jest art. 137 ust. 2 ustawy o BFG, może być zaskarżone tylko w skardze na decyzję o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji. Na marginesie wskazała, że w dniu 17 stycznia 2020 r. organ nie opublikował oszacowania, lecz wspomniał w jednym zdaniu upublicznionej informacji, cyt: "Przeprowadzone przez podmiot niezależny zarówno od BFG, organów publicznych, jak i od A. oszacowanie (Oszacowanie) wartości aktywów i pasywów A. wykazało, że aktywa A. nie wystarczają na zaspokojenie jego zobowiązań." Można w tym miejscu zadać jedynie retoryczne pytanie, w jaki sposób skutecznie i merytorycznie zaskarżyć zawierające setki stron oszacowanie, bazując li tylko na jednym zdaniu zawartym w opublikowanej informacji;
- 5. art. 45 § 1 Konstytucji RP polegające na jego niezastosowaniu poprzez ustanowienie dla strony niewynikającego z przepisów prawa terminu do wniesienia skargi na decyzję, dotyczące interesu prawnego strony, którym były wierzytelności przysługujące stronie wobec A., poprzez pozbawienie strony możliwości wniesienia skargi w terminie wywiedzionym przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu w sytuacji, gdy treść przepisów, o czym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych, nie formułowała w tym zakresie jasnej i niebudzącej wątpliwości interpretacji prawnej, a jednocześnie taka a nie inna wykładnia prowadzi wprost, w szczególnie skomplikowanej sprawie, do pozbawienia skarżącej możliwości skorzystania z tego prawa, czyniąc to prawo iluzorycznym, gdyż nakłada możliwość zaskarżenia decyzji wraz z oszacowaniem, z których treścią stroną nie mogła obiektywnie rzecz ujmując się zapoznać,
- 6. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 284), poprzez pozbawienie strony prawa rozpoznania sprawy przez Sąd,
- 7. art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, oraz art. 288 akapit 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez naruszenie zasady prounijnej wykładni przepisów prawa, tj. art. 85 ust. 3 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r., ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (Dz.Urz. UE.L 2014 Nr 173, str. 190), zgodnie z którym Państwa członkowskie zapewniają, aby każda osoba, której dotyczy decyzja o zastosowaniu środka w zakresie zarządzania kryzysowego miała prawo odwołać się od tej decyzji. Państwa członkowskie dbają o to, aby kontrola odbywała się sprawnie oraz aby sądy krajowe korzystały z kompleksowych ocen gospodarczych, których przedmiotem są czynności przeprowadzone przez organ ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, biorąc je za podstawę swojej własnej oceny, a nadto art. 36 ust. 13 Dyrektywy BRR, zgodnie z którym wycena stanowi integralną część decyzji o zastosowaniu instrumentu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub wykonaniu uprawnienia w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji albo decyzji o wykonaniu uprawnienia do umorzenia lub konwersji instrumentów kapitałowych i zobowiązań kwalifikowalnych zgodnie z art.
- 59. Od samej wyceny nie przysługuje odrębne prawo do odwołania, lecz może od niej przysługiwać prawo do odwołania łącznie z decyzją zgodnie z art. 85 Dyrektywy BRR.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że w postępowaniu zażaleniowym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami zażalenia. Treść art. 194 § 3 p.p.s.a. eliminuje bowiem stosowanie w postępowaniu zażaleniowym art. 174 p.p.s.a., określającego podstawy skargi kasacyjnej. W myśl art. 194 § 3 p.p.s.a. zażalenie powinno jedynie spełniać wymagania przypisane dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, choć zarzuty podniesione w zażaleniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji.
Inaczej jednak kwestia terminu do wniesienia skargi została uregulowana na gruncie ustawy o BFG. Zgodnie z art. 103 ustawy o BFG rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, czyj interes prawny został naruszony decyzją.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wskazana regulacja szczególna w zakresie terminu do wniesienia skargi musi mieć zastosowanie w równym stopniu do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego. Zwłaszcza, że celem ustawodawcy, motywowanym potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny, było skrócenie terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88). Teza ta oparta jest ponadto na treści art. 105 ust. 5 ustawy o BFG.
Ponadto, w ocenie NSA bieg 7-dniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ww. decyzję rozpoczyna się wraz z ogłoszeniem tej decyzji lub wraz z ogłoszeniem informacji o przyczynach i skutkach jej wydania na stronie internetowej Funduszu. Innymi słowy, to ogłoszenie we wskazany powyżej sposób (tylko) wymienionej decyzji lub (tylko) informacji o przyczynach i skutkach jej wydania, należy uznać za czynność rozpoczynającą bieg terminu do złożenia skargi na decyzję przez podmiot, którego interes prawny miałby doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GZ 221/20, 8 października 2020 r. sygn. akt II GZ 290/20, sygn. akt II GZ 291/20, sygn. akt II GZ 292/20, sygn. akt II GZ 293/20, sygn. akt II GZ 294/20, sygn. akt II GZ 295/20, sygn. akt II GZ 296/20, sygn. akt II GZ 297/20 z 27 października 2020 r., sygn. akt II GZ 321/20, z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie odczytał poglądy orzecznictwa na powyższe kwestie i zastosował się do wykładni przedstawionej w przytoczonych postanowieniach. Prawidłowo więc określił zarówno termin do wniesienia skargi na decyzję BFG z dnia [...] stycznia 2020 r., jak również moment, od którego termin ten rozpoczął bieg, tj. w dniu ogłoszenia informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji.
Skoro zaś informacja ta została opublikowana 17 stycznia 2020 r., to termin na wniesienie skargi upływał 24 stycznia 2020 r. Natomiast skarga złożona w niniejszej sprawie 7 lutego 2020 r. została wniesiona z uchybieniem powyższego terminu, co słusznie zauważył Sąd I instancji.
Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędne należało jednak ocenić odrzucenie skargi, w sytuacji, w której skarżąca nie została pouczona o trybie i terminie złożenia skargi.
Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przypomnienia przy tym wymaga, że pouczenie takie powinno znajdować się w zaskarżalnej decyzji (por. art. 107 § 3 pkt 9 k.p.a.). W ocenie NSA, obowiązek pouczenia stron o przysługującym prawie zaskarżenia na gruncie ustawy o BFG powinien być realizowany przez jego umieszczenie nie tylko w decyzji, lecz również w informacji o przyczynach i skutkach wydania decyzji o przymusowej restrukturyzacji. Jeżeli bowiem przyjmujemy, że już sama informacja umieszczona na stronie internetowej rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi na decyzję BFG (o czym była już mowa powyżej), to w tym piśmie powinno znajdować się pouczenie o trybie wniesienia skargi oraz o terminie na dokonanie tej czynności.
Z art. 112 k.p.a. wynika szczególne znaczenie pouczenia oraz ochrona udzielona stronie, która się zastosowała do jego treści – nawet jeśli była ona wadliwa. Skoro więc ochrona przysługuje stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia, to tym bardziej powinna ona objąć podmiot, który nie został w ogóle pouczony o trybie i terminie złożenia skargi, czyli m.in. w tej sprawie. Stanowisko o zrównaniu błędnego pouczenia z jego brakiem jest przyjęte w orzecznictwie i doktrynie (por. wyrok NSA w Warszawie z 14.02.2002 r., II SA 2289/01, wyrok NSA z 19.07.2012 r., I OSK 755/12, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 112).
Z zasady wyrażonej w art. 112 k.p.a. wynika, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia co do terminu do wniesienia środka odwoławczego, może go wnieść skutecznie w tym terminie z uwagi na ochronę wynikającą z powyższego przepisu. W przypadku zastosowania się do błędnego pouczenia (czy w przypadku jego braku) "nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa" (E. Iserzon, Komentarz, 1970 r., za A. Wróbel, op.cit. i przywołane tam orzecznictwo). Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i przyjmuje za własny.
Stanowisko to powinno znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie tym bardziej, że termin na wniesienie skargi na decyzję BFG w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji był szczególnie liczony, jeżeli chodzi o rozpoczęcie jego biegu i długość. Wobec tego NSA uznał, że brak pouczenia uniemożliwił skarżącej złożenie skargi w terminie. Tym samym – z racji ochrony udzielonej na mocy art. 112 k.p.a. – WSA powinien przyjąć do rozpoznania skargę złożoną z uchybieniem terminu, w sytuacji gdy termin ten nie wynikał z pouczenia zawartego w decyzji czy informacji. Powyższa ocena pozwala na zrealizowanie w pełni prawa strony do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie odmiennego poglądu pozbawia stronę realnej możliwości zaskarżenia decyzji.
W związku z powyższym, uwzględniając konsekwencje wynikające z art.185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., NSA orzekł jak w sentencji postanowienia.