Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 10 listopada 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 599/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej: p.p.s.a.), odrzucił skargę J.D. (dalej: skarżący) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przymusowej restrukturyzacji oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postanowił zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi.
W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że pismem nadanym w placówce operatora wyznaczonego w Krakowie w dniu 14 lutego 2020 r. skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargę na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG lub Fundusz) z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [A.] w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora. Uzasadniając odrzucenie skargi WSA wskazał, że badanie dopuszczalności skargi polega m.in. na sprawdzeniu, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a. – to jest trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Od tego unormowania wprowadzane są odstępstwa w przepisach szczególnych.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona w tej sprawie decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 795 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o BFG), a ukształtowana przez Naczelny Sąd Administracyjny linia orzecznicza zakłada, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o BFG, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 11 ust. 6 ustawy o BFG).
Z powyższego wynika, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis ten ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa (wszczęcia przymusowej restrukturyzacji), tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem. Termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji.
Jednocześnie, uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji, ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wykonanie obowiązku nałożonego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu – z uwagi na zawarte w decyzji treści prawnie chronione – tylko informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji z [...] stycznia 2020 r. nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin 7 dni do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Termin ten upłynął zatem z dniem 24 stycznia 2020 r. Oceny tej nie zmienił fakt, że w dniu 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego, zgodnie z przyjętą wykładnią art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, skoro skarga w tej sprawie została nadana w placówce operatora wyznaczonego w dniu 14 lutego 2020 r. (data stempla pocztowego), należało ją odrzucić jako wniesioną z uchybieniem terminu. Natomiast zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi.
Na powyższe postanowienie zażalenie, na podstawie art. 194 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1-2 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., wniósł skarżący zarzucając:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 103 ust. 5 ustawy o BFG poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi, podczas gdy skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia skargi, a skarga została wniesiona w ustawowym 30-dniowym terminie do wniesienia skargi;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie art. 53 § 1 p.p.s.a. co do 30-dniowego terminu wniesienia skargi.
Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zażalenia.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu zażalenia. W ocenie skarżącego, przyjęta przez sąd pierwszej instancji interpretacja art. 103 ust. 5 ustawy o BFG, zgodnie z którą przepis ten ustanawia odrębną regulację wnoszenia skarg przez podmioty, których interes prawny został naruszony decyzją jest błędna, albowiem nie uwzględnia literalnego brzmienia tego przepisu. Zdaniem skarżącego, skoro ustawodawca rozróżnił podmioty na dwie grupy należy rozumieć, iż rozróżnienie niesie ze sobą inne prawa i obowiązki dla poszczególnych grup, a w tym przypadku różne terminy wniesienia skargi. A zatem zasadne jest stwierdzenie, iż dwa zdania art. 103 ust. 5 ustawy o BFG niezależnie wskazują na dwie grupy podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzje. Jednakże doprecyzowanie terminu tj. 7 dni – w relacji do art. 53 § 1 p.p.s.a. – jest tylko dla rady nadzorczej.
W odpowiedzi na zażalenie Bankowy Fundusz Gwarancyjny, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jego oddalenie.
Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowiska w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego uchylenia. Zasadnie bowiem sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga J.D. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji wobec [A.] w S., umorzenia instrumentów kapitałowych, zastosowania instrumentu przymusowej restrukturyzacji, powołania administratora podlegała odrzuceniu z tego powodu, że została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia.
Trafnie WSA w Warszawie przyjął, wskazując na utrwalony pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który sąd kasacyjny w tej sprawie podziela, że podstawą odrzucenia skargi na wymienioną decyzję powinien być art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 103 ust. 5 ustawy o BFG.
Przepis art. 11 ust. 6 ustawy o BFG przewiduje, iż do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których mowa w ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z wyłączeniem art. 61 § 2 i 3 tej ustawy. Przywołana regulacja prawna ma charakter szczególny w relacji do unormowań zawartych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że do postępowania w sprawie skarg na decyzje, o których w nim mowa, tylko w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG (błędnie przez skarżącą powoływany jako art. 105 ust.
3) przewiduje, że "Od decyzji rada nadzorcza podmiotu w restrukturyzacji może wnieść skargę do sądu administracyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uzasadnienia decyzji temu podmiotowi. Uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest również każdy, kogo interes prawny został naruszony decyzją.".
Z powyższego wynika, że przywołany przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia szczególne – w relacji do p.p.s.a. – zasady zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym wskazana regulacja szczególna – gdy chodzi o określony nią termin – ma zastosowanie do każdego spośród wymienionych w niej podmiotów legitymowanych do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego, co oznacza, że przepis art. 103 ust. 5 ustawy o BFG ustanawia wymóg zachowania 7 dniowego terminu do zaskarżenia decyzji, o której w nim mowa, tak dla strony postępowania będącej adresatem tej decyzji, jak i dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem (por. np. postanowienia NSA: z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GZ 221/20; z 8 października 2020 r., sygn. akt II GZ 290/20; z 26 listopada 2020 r., sygn. akt II GZ 345/20; z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GZ 193/21; z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt 207/21; cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skrócenie do 7 dni podmiotowi, którego interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy, terminu na wniesienie skargi jest zgodne z celem ustawy, tj. potrzebą zapewnienia przyspieszenia weryfikacji prawidłowości decyzji o przymusowej restrukturyzacji przez sąd administracyjny (por. druk nr 215 Sejmu VIII Kadencji s. 88).
W ocenie NSA analizowana regulacja prawna wprowadza jednolity wzorzec korzystania z uprawnienia do zaskarżenia decyzji dla adresata tej decyzji i dla podmiotu powołującego się na naruszenie przez tę decyzję swojego interesu prawnego. Literalne brzmienie art. 103 ust. 5 ustawy o BFG zakłada istnienie ścisłego treściowego oraz funkcjonalnego związku między zdaniem pierwszym i zdaniem drugim tego przepisu. A zatem, wbrew stanowisku skarżącego, niemożliwa jest rekonstrukcja treści normy zawartej w zdaniu drugim tego przepisu z pominięciem konsekwencji wynikających z treści zdania pierwszego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zdanie pierwsze należy traktować jako wprowadzenie do zdania drugiego, co ma zasadnicze znaczenie dla obliczenia terminu do wniesienia skargi.
W konsekwencji należy przyjąć, że przewidziany w tym przepisie 7 dniowy termin do wniesienia skargi dotyczy również każdego, kogo interes prawny został naruszony decyzją wydaną na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG. Nie ma bowiem żadnej podstawy do twierdzenia, że ustawodawca dokonał zróżnicowania sytuacji prawnej wymienionych podmiotów w zakresie warunków korzystania przez nie z prawa do sądu dotyczących terminu do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli legalności tej samej decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji.
Jak trafnie wskazano w odpowiedzi na zażalenie, czynność ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji nie stanowi czynności wykonywanej na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 256, dalej cyt. jako: k.p.a.) przepisy tej ustawy regulują postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnej, których podmiotem jest strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepisy szczególne mogą modyfikować przyjęte w k.p.a. pojęcie strony (zawężając lub rozszerzając jego zakres), jednak podejmowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie kierowane jest do strony postępowania, a nie innego podmiotu (osoby). Doręczenie stronie postępowania decyzji administracyjnej, a ściślej uzyskanie przez taką decyzję cechy ostatecznej, jest czynnością finalną, do której zmierza prowadzone postępowanie.
Z uwzględnieniem rozwiązań szczególnych dotyczących samego toku postępowania w sprawie wszczęcia przymusowej restrukturyzacji, należy zauważyć, że przepis art. 103 ust. 1 ustawy o BFG nakłada na Fundusz obowiązek doręczenia decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, co odpowiada obowiązkowi wynikającemu z art. 109 § 1 k.p.a., a jednocześnie przepis art. 103 ust. 2 ustawy o BFG wprowadza szczególną – w stosunku do k.p.a. – definicję strony postępowania, uznając za taką wyłącznie podmiot, o którym mowa w art. 101 ust. 7-9 i art. 102 ust. 1 i 4 ustawy o BFG. Status strony postępowania w sprawie przymusowej restrukturyzacji ma zatem – w określonych przypadkach: a) podmiot krajowy; b) oddział podmiotu mającego siedzibę na terytorium państwa trzeciego lub banku zagranicznego; c) oddział banku zagranicznego; d) instytucja finansowa, o której mowa w art. 64 pkt 2 lit. b; e) podmiot, o którym mowa w art. 64 pkt 2 lit. c i d; f) co najmniej jeden podmiot zależny będący instytucją lub bankiem.
Podkreślenia zatem wymaga, że skoro skarżący nie był bezpośrednim adresatem tej decyzji, nie było obowiązku doręczenia mu rozstrzygnięcia. Zatem podlegał on ogólnej zasadzie, zgodnie z którą przysługiwał mu 7 dniowy termin do wniesienia skargi liczony od dnia ogłoszenia decyzji BFG na stronie internetowej.
W świetle powyższego za nieuzasadniony należy uznać pogląd wyrażony w zażaleniu, że dla podmiotu, którego interes prawny miał doznać uszczerbku w związku z jej wydaniem, termin ten powinien wynosić trzydzieści dni, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a.
Zasadnie również przyjął sąd w zaskarżonym postanowieniu, że termin do wniesienia skargi powinien być liczony od dnia ogłoszenia decyzji lub informacji o przyczynach i skutkach wydania tej decyzji w sposób przewidziany w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG.
Przepis ten przewiduje, że Fundusz publikuje na swojej stronie decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 4 pkt 2, 4-8,11,12 i 17-26 ustawy o BFG lub informacje o przyczynach i skutkach wydania tych decyzji, w szczególności dla klientów indywidualnych. Użyty w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG spójnik alternatywy nierozłącznej "lub" oznacza, że ogłoszona może być tylko informacja o przyczynach i skutkach wydania decyzji. Tym samym ogłoszenie na stronie internetowej Funduszu informacji o przyczynach i skutkach wszczęcia przymusowej restrukturyzacji jest wystarczające do wypełnienia zawartego w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG obowiązku ustawowego nałożonego na Fundusz. Uwzględniając specyfikę procesu przymusowej restrukturyzacji ustawodawca nie nałożył na Fundusz obowiązku opublikowania decyzji lub jej doręczenia innym podmiotom aniżeli strona postępowania, którą – zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o BFG – jest wyłącznie podmiot w restrukturyzacji.
W związku z powyższym i z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja i będące jej elementem oszacowanie aktywów i pasywów [A.] w S. zawierają informacje prawnie chronione, tj. tajemnicę zawodową Funduszu, jak i tajemnicę bankową, których ujawnienie skutkować może utratą stabilności krajowego systemu finansowego, Fundusz zdecydował o niepublikowaniu zarówno decyzji, jak i oszacowania. Jak wynika z odpowiedzi Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na zażalenie skarżącemu, z wyżej wskazanych względów do publicznej wiadomości podano jedynie informację o przyczynach i skutkach wydania decyzji, na którą składały się fragmenty zaskarżonej decyzji (bez uzasadnienia), jak i fragmenty oszacowania. A zatem, wykonanie obowiązku nałożonego art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o BFG polegającego na ogłoszeniu informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji nastąpiło w dniu 17 stycznia 2020 r. i od tej daty powinien być liczony termin do wniesienia skargi dla podmiotu, którego interes prawny został naruszony tą decyzją. Oceny tej nie zmienia fakt, że w dniu 4 lutego 2020 r. poszerzono zakres opublikowanych informacji o przyczynach i skutkach wydanej decyzji o wyciąg z decyzji.
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie informacja o przyczynach i skutkach wydania spornej decyzji z [...] stycznia 2020 r. ukazała się na stronie internetowej Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w dniu 17 stycznia 2020 r., ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi był 24 stycznia, natomiast jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona w dniu 14 lutego 2020 r. (koperta k. 26 akt sądowych), czyli z uchybieniem terminu i dlatego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu.
W związku z powyższym, zgodnie z art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia.