Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 42/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił wniosek M. M. (dalej zwanego "Skarżącym"), wstrzymując wykonanie zaskarżonego aktu Starosty Bolesławieckiego z [...] marca 2020 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym drogi gminnej nr [...] w miejscowości [...] (dz. nr 256/180, 256/216).
WSA wskazał, że Skarżący zawarł w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, podnosząc że na podstawie umowy najmu prowadzi na terenie stacji paliw płynnych i autogazu usytuowanej na działce nr 256/71 (obecnie 256/171) i nr 256/77 w obrębie [...], gmina [...] (należącej do Spółdzielni [...] z siedzibą w [...]) działalność gospodarczą - Bar [...]. Skarżący stwierdził, że prowadzona przez niego działalność ma rację bytu tylko w przypadku zapewnienia odpowiedniego wjazdu i wyjazdu, szczególnie w przypadku stacji usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady, która jest ukierunkowana głównie na obsługę samochodów ciężarowych. Zdaniem Skarżącego, brak wjazdu na teren, na którym prowadzi działalność gospodarczą, spowoduje, że klienci nie będą korzystać ze stacji, do której wjazd jest utrudniony, a tym samym nie będą korzystać z usług oferowanych przez Skarżącego, co przełoży się na znaczne straty finansowe.
Zdaniem WSA, Skarżący uzasadnił, dlaczego w przypadku wykonania zaskarżonego aktu zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i znacznej szkody. WSA podzielił stanowisko Skarżącego, że wykonanie zaskarżonego aktu doprowadzi do znacznego ograniczenia wykonywania działalności gospodarczej związanej z prowadzeniem baru, gdyż klienci nie będą korzystać ze stacji, do której wjazd będzie utrudniony, a w konsekwencji nie będą korzystać z usług oferowanych przez Skarżącego, co niewątpliwie może spowodować znaczne straty finansowe. W konsekwencji WSA uznał, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 § 3 ppsa, bowiem brak wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mógłby narazić Skarżącego na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
WSA wskazał też, że z urzędu mu wiadomo, że wykonanie zaskarżonego aktu zostało już wstrzymane postanowieniem wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 709/20. Zdaniem WSA, argumenty podniesione w tamtym postanowieniu są aktualne także w niniejszej sprawie.
Starosta Bolesławiecki złożył zażalenie na postanowienie WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do zażalenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- 1) art. 61 § 3 ppsa przez:
- - wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, który został w całości wykonany jeszcze przed wniesieniem przez Skarżącego skargi do WSA;
- - błędne uznanie, że wykonanie spornego aktu spowoduje trudne do odwrócenia skutki i znaczne szkody po stronie Skarżącego, podczas gdy klienci stacji paliw w dalszym ciągu mają do niej niczym nieograniczony dojazd poprzez dwa sąsiednie zjazdy, zaś zjazd z drogi gminnej nr [...] w granicach działki nr 256/130 i działki nr 256/180, obręb [...], na działkę nr 256/176 wraz z utwardzeniem terenu tej działki, został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia;
- 2) § 113 pkt 7 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.) przez brak jego zastosowania, a tym samym zdecydowanie o wstrzymaniu aktu, co może doprowadzić do realnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
W piśmie z 7 czerwca 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (który wstąpił do postępowania) stwierdził w szczególności, że czynność ustawienia barier betonowych jest czynnością wykonawczą, następczą do czynności materialno-technicznej jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Wobec tego ustawienie barier betonowych na wjeździe/zjeździe na stację paliw na dz. nr 256/171 i nr 256/77 w obrębie [...], nie stoi na przeszkodzie wstrzymaniu przez sąd wykonania zaskarżonej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 61 § 3 ppsa sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 ppsa, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Zawarty w zażaleniu wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do zażalenia należy zauważyć, że kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu Starosty Bolesławieckiego była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z 29 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II GZ 127/21), którym uchylono postanowienie WSA z 22 stycznia 2021 r. (sygn. akt III SA/Wr 709/20) o wstrzymaniu wykonania tego aktu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy przedstawione w uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż są one aktualne również w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 3 ppsa przez wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, który został w całości wykonany jeszcze przed wniesieniem przez Skarżącego skargi do WSA. Ustawienie określonych znaków drogowych pionowych, czy zapór betonowych jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno-technicznej jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Wobec tego ustawienie bariery betonowej przy dotychczasowym wjeździe na stację paliw, na której działalność gospodarczą w postaci baru prowadzi Skarżący, nie stoi na przeszkodzie wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w postaci zatwierdzenia projektu organizacji ruchu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OZ 1860/17).
Wbrew zarzutowi zażalenia, WSA nie naruszył też § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. W zaskarżonym postanowieniu WSA oceniał wyłącznie wystąpienie w okolicznościach tej sprawy przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, określonych w art. 61 § 3 ppsa. W ramach tej oceny WSA nie był uprawniony do badania zasadności skargi, w tym oceny, czy konkretne elementy zatwierdzonego przez Starostę Bolesławieckiego projektu stałej organizacji ruchu zmierzają do zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec tego orzeczenia w przedmiocie zastosowania ochrony tymczasowej nie można postrzegać jako podważającego materialnoprawne przesłanki wydania zaskarżonego aktu administracyjnego.
Przechodząc natomiast do przyczyn uchylenia zaskarżonego postanowienia WSA, zauważyć należy, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Natomiast obowiązkiem sądu jest odniesienie się do wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania decyzji określonych w art. 61 § 3 ppsa. Sąd jest przy tym uprawniony do uwzględnienia z urzędu okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania aktu, jak również okoliczności stojących w opozycji do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2017, s. 397), natomiast nie jest uprawniony do wyjścia poza granice wniosku.
W niniejszej sprawie WSA wyszedł poza granice wniosku Skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Skarżący na s. 3 skargi jednoznacznie wskazał, że wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu dotyczącego zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu w części naruszającej jego interes prawny tj. ustawienia bariery betonowej na wjeździe/zjeździe na stację paliw płynnych i autogazu na dz. nr 256/171 i nr 256/77 w obrębie [...], gm. [...], na terenie której Skarżący prowadzi działalność gospodarczą. Nie ulega wątpliwości, że zatwierdzony przez Starostę Bolesławieckiego projekt stałej organizacji ruchu obejmował również inne elementy, niż wskazane we wniosku Skarżącego. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu WSA orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu bez określenia zakresu tegoż wstrzymania, a zatem wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w całości, wychodząc tym samym poza granice wniosku Skarżącego. WSA naruszył zatem art. 61 § 3 ppsa, a naruszenie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Ponownie rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, WSA uwzględni granice tegoż wniosku, jak również weźmie pod uwagę argumenty (i przedstawianą na ich poparcie dokumentację) stron i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w zakresie mogącym mieć znaczenie z punktu widzenia zastosowania w tej sprawie art. 61 § 3 ppsa. W szczególności WSA odniesie się do twierdzenia Starosty Bolesławieckiego, że wjazd na stację paliw, na której Skarżący prowadzi swoją działalność gospodarczą, jest zapewniony przez dwa sąsiednie zjazdy, a jeśli twierdzenie to okaże się prawdziwe - WSA oceni, czy (i ewentualnie jaki) ma to wpływ na możliwość wystąpienia w tej sprawie przesłanek zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa, postanowił jak w sentencji.
PG