Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Po 55/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2778 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.p.t.z.), odrzucił skargę R. G. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie ogłoszenia o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. R. G. złożył do WSA w Poznaniu skargę na ww. czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. Ogłoszenie z dnia 28 grudnia 2022 r. o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zostało zamieszczone w dniu 28 grudnia 2022 r. mi.in. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy P. W punkcie 1 oraz 3 ogłoszenia została wskazana jego podstawa prawna, tj. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., która wskazywała na to, że ogłoszenie dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
Skargę na czynność w przedmiocie rzeczonego ogłoszenia strona wniosła w dniu 28 grudnia 2023 r., a więc rok po zamieszczeniu ogłoszenia w Internecie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w związku z uchybieniem terminu do jej wniesienia, ewentualne o jej oddalenie w całości, jako niezasadnej.
Odrzucając skargę Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych w zakresie zamieszczenia ogłoszenia w dniu 28 grudnia 2022 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta i Gminy P., na stronie [...] oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta i Gminy P. i w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, wobec czego należało przyjąć, że od tej daty ogłoszenie to było dostępne dla zainteresowanych podmiotów, w tym właśnie dla skarżącego.
WSA podkreślił, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą i od około [...] lat wykonuje usługi transportowe na rzecz gminy P. oraz innych gmin w powiecie [...], a także na rzecz powiatu [...]. Jednym z elementów pojęcia działalności gospodarczej jest jej profesjonalny (zawodowy) charakter, a zatem wymagane jest posiadanie niezbędnej wiedzy fachowej, obejmującej nie tylko formalne kwalifikacje, ale także doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej oraz ustalone zwyczajowo standardy wymagań.
WSA uznał, że skarżący, czyli przedsiębiorca zainteresowany świadczeniem usług transportu publicznego na terenie powiatu [...], posiadający wieloletnie doświadczenie wynikające z praktyki zawodowej, znał procedury udzielania zleceń na wykonywanie przewozu osób. Dlatego też stwierdził, że powzięcie informacji przez skarżącego o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego – zamieszczonej w BIP oraz w innych publikatorach i miejscach przewidzianych w art. 23 u.p.t.z. – po upływie blisko roku nie nastąpiło z należytą starannością, wymaganą przy prowadzeniu działalności gospodarczej.
Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż w tekście ogłoszenia nie był sygnalizowany zamiar bezpośredniego zawarcia umowy. WSA podkreślił, że w pkt 1 i 3 ogłoszenia wyraźnie przywołano podstawy prawne, które wskazywały na to, że ogłoszenie dotyczy zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.
W związku z powyższym Sąd przyjął, że termin do wniesienia skargi upłynął 27 stycznia 2023 r. Skoro skarga została wniesiona w dniu 28 grudnia 2023 r., oznacza to, że wniesiono ją z uchybieniem terminu. Skardze nie towarzyszył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. WSA zaznaczył, że powołanie się na usprawiedliwioną (zdaniem skarżącego) nieświadomość charakteru prawnego zaskarżonej czynności, mogłoby być (ewentualnie) podnoszone dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu. Nie stanowiło to jednak uzasadnionej podstawy dla przyjęcia późniejszego momentu otwierającego termin do wniesienia skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając orzeczenie oraz wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 60 ust. 1 u.p.t.z.
W uzasadnieniu zażalenia skarżący podniósł m.in., że istotą skargi wniesionej przez Skarżącego jest zarzut ewidentnej wadliwości treści ogłoszenia Burmistrza P., która musiała wprowadzać w błąd osoby zapoznające się z nim. Z treści ogłoszenia wprost wynikał zamiar "przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia na przewozy", połączonego ze wskazaniem konkretnej daty "rozpoczęcia postępowania w dniu 28 grudnia 2023 r."
Zdaniem wnoszącego zażalenie, drugą okolicznością faktyczną istotną dla oceny dochowania 30-dniowego terminu na wniesienie skargi jest wykazane w jej treści, że Skarżący dopiero na podstawie pisma Burmistrza P. datowanego na dzień 22 grudnia 2023 r. zorientował się, że organ samorządowy (wbrew wyraźnej treści ogłoszenia publicznego zamieszczonego w BIP) nie zamierza przeprowadzać konkurencyjnego postępowania w sprawie zamówienia, bowiem w ocenie organu ogłoszenie to nie sygnalizowało zamiaru wszczynania postępowania, ale było ogłoszeniem o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy.
Skarżący podkreślił, że treść ogłoszenia zawierała informację o zamiarze przeprowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zamówienia, które ma się rozpocząć w dniu 28 grudnia 2023 r. Zamiar przeprowadzenia postępowania, a zamiar bezpośredniego zawarcia umowy stanowią dwie zupełnie odmienne kategorie, do czego jednak Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł.
Wnoszący zażalenie wskazał na treść art. 60 ust. 1 u.p.t.z., zgodnie z którym datę początkową 30-dniowego terminu na wniesienie skargi należy obliczać od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie". Zdaniem strony, przepis ten nakłada na Skarżącego wymóg wykazania dowodowo, że dochował tego terminu.
W ocenie skarżącego, bezspornym jest, iż w niniejszej sprawie został on wprowadzony w błąd treścią ogłoszenia, które w sposób wyraźny sygnalizowało zamiar prowadzenia przez organ samorządowy konkurencyjnego postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług przewozowych, a nawet wskazywało datę wszczęcia tego postępowania, tj. 28 grudnia 2023 r. W konsekwencji tego Skarżący - będąc w błędzie - oczekiwał na rozpoczęcie tego postępowania. Z pisma Burmistrza P. z dnia 22 grudnia 2023 r. strona dowiedziała się jednak, że ogłoszenie nie informowało o zamiarze prowadzenia postępowania w trybie konkurencyjnym, ale było informacją o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy. Dopiero zatem z tą chwilą, Skarżący "powziął informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie'', w rozumieniu art. 60 ust. 1 u.p.t.z., która uzasadniała skorzystanie ze środka zaskarżenia. Zdaniem strony, jego skarga została zatem złożona z zachowaniem ustawowego terminu.
Reasumując wnoszący zażalenie podniósł, iż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że datą początkową naliczania 30-dniowego okresu na złożenie skargi była data publikacji ogłoszenia w BIP, co jest wbrew brzmieniu art. 60 ust. 1 u.p.t.z., który jako datę początkową nakazuje traktować chwilę, w której strona powzięła informację o tej czynności organu. Następnie WSA błędnie przyjął, że ogłoszenie publiczne obwieszczające,,zamiar przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie usług zawierające wskazanie daty przeprowadzenia tego postępowania" jest ogłoszeniem "o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy".
Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu, iż skoro w pkt 1 i 3 ogłoszenia wyraźnie przywołano podstawy prawne, które wskazywały na to, że dotyczy ono zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, to strona - jako profesjonalny podmiot gospodarczy - nie może twierdzić, że złożyła skargę w terminie. Powyższe oznaczałoby, że dla uznania legalności (skuteczności prawnej) ogłoszenia publicznego, decydujące jest powołanie w nim właściwych podstaw prawnych, a pozostała treść ogłoszenia, nawet niejasna, nieprecyzyjna lub wprowadzająca w błąd, nie ma żadnego znaczenia lub jest ona drugoplanowa. W ocenie Skarżącego powyższy pogląd stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa.
W zażaleniu podkreślono również, że WSA nie dostrzegł, iż ogłoszenie, którego obowiązek zamieszczenia wynikał z aktu rangi ustawowej, zamieszczane przez organ publiczny, powinno spełniać postulat jasności i zrozumiałości na gruncie językowym.
W odpowiedzi na zażalenie, skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 4 lipca 2024 r., organ wniósł o jego oddalenie w całości jako bezzasadnego i niezasługującego na uwzględnienie, bowiem skarga nie została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, w związku z czym podlegała odrzuceniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania jest kwestia zbadania terminowości wniesienia przez skarżącego skargi na czynność Burmistrza w przedmiocie wydanego przez niego ogłoszenia obejmującego swym zakresem świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.t.z. w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy p.p.s.a., jeżeli przepisy rozdziału pierwszego ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie stanowią inaczej (art. 59 ust. 2 u.p.t.z.). W tym samym rozdziale, w art. 60 ust. 1 u.p.t.z. ustawodawca wskazał, że skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy, w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie.
Wobec powyższego należy podkreślić, że art. 60 ust. 1 u.p.t.z. stanowi precyzyjnie, iż termin wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego wynosi 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora. Ponadto z powyższej regulacji prawnej wynika, że skargę wnosi się na określony rodzaj ogłoszenia organizatora, bowiem przepis przewiduje wniesienie środka zaskarżenia od ogłoszenia o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy. W tym miejscu wymaga przytoczenia treść przepisu art. 23 ust. 1 u.p.t.z., zgodnie z którym organizator publikuje ogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt 1 i 2, lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3 /.../.
Z uwagi na tak określoną przez normodawcę legitymację skargową (możliwość występowania ze skargą do sądu administracyjnego), należy szczególnej analizie poddać okoliczności podnoszone przez skarżącego w zakresie wadliwie skonstruowanej treści ogłoszenia Burmistrza. Jak wynika z akt sprawy ogłoszeniem z dnia 28 grudnia 2022 r. organizator (Burmistrz Miasta i Gminy P.) poinformował o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (vide: tytuł ogłoszenia - karta akt sądowych nr 13). Z treści tego ogłoszenia wynika zaś, że jego tytuł nie koresponduje z przywołaną w nim podstawą prawną, w której wskazano art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z. Wskazana podstawa prawna mogłaby świadczyć o tym, iż jest to ogłoszenie o zamiarze bezpośredniego zawarcia umowy, jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy niedopuszczalna jest sytuacja, w której strona uprawniona z mocy regulacji ustawowej do wystąpienia ze skargę na czynność organu, poniosłaby negatywne dla niej skutki procesowe w postaci odrzucenia skargi, będące konsekwencją nie tyle opieszałości w złożeniu środka zaskarżenia, co wewnętrznej sprzeczności opublikowanego ogłoszenia.
Jeżeli bowiem zamiarem organizatora było bezpośrednie udzielenie zamówienia na małą skalę, a zatem zamiar ten obejmował wprost wymieniony w ustawie tryb bezpośredniego zawarcia umowy (art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z.), to treść ogłoszenia obejmującego tę materię powinna być zredagowana w taki sposób, by nie powodować wątpliwości u odbiorców. Informacje wynikające z opublikowanego ogłoszenia nie mogą być wzajemnie się wykluczające, sprzeczne i na tyle nieczytelne czy niejasne, że podmioty zainteresowane świadczeniem tego rodzaju usług napotkają na trudności w interpretacji treści ogłoszenia i rzeczywistej intencji organizatora.
Skoro zaś rzeczywisty zamiar organizatora został wprost wyrażony dopiero w piśmie Burmistrza z dnia 22 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 11 grudnia 2023 r., to nie do przyjęcia byłaby sytuacja, w której strona utraciłaby przysługujące jej prawo do sądu na skutek uchybienia terminowi do wniesienia skargi, będącego konsekwencją przedstawionych powyżej okoliczności, które mogły wprowadzać odbiorców tak zredagowanego ogłoszenia w błąd.
Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że pismo Burmistrza z dnia 22 grudnia 2023 r. (vide: karta akt sądowych nr 24) stanowiło rzeczowe wyjaśnienie powstałych na tle treści opublikowanego ogłoszenia wątpliwości, dzięki któremu skarżący powziął informację o faktycznie podjętej przez organizatora czynności. Od tej właśnie daty należało zatem liczyć początek biegu 30-dniowego terminu przewidzianego w art. 60 ust. 1 u.p.t.z. na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego w skardze do WSA podniósł, iż termin do wniesienia skargi na czynność organu rozpoczął bieg z dniem 14 grudnia 2023 r., przyjmując tę datę z pisma, w którym Burmistrz udzielił odpowiedzi w trybie informacji publicznej, że przewidywanym trybem wyboru jest art. 22 ust. 1 pkt 1 u.p.t.z., czyli wyłącznie poprzez bezpośrednie zawarcie umowy z operatorem (vide: karta akt sądowych nr 18), to jednak zdaniem NSA uznać należy, że pismem tym informacja została udzielona innemu podmiotowi niż skarżący.
Skoro zaś w dniu 14 grudnia 2023 r. skarżący nie był jeszcze reprezentowany przez r.pr. M. S., który był adresatem ww. pisma organu (pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego zostało udzielone dopiero w dniu 23 grudnia 2023 r.), to uznać należy, że sam skarżący informację o czynności podjętej przez organizatora uzyskał dopiero ze skierowanego do niego pisma Burmistrza, datowanego na dzień 22 grudnia 2023 r. Datę tę należało zatem przyjąć za początek biegu terminu przewidzianego w ustawie na złożenie skargi.
Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę przyjmując, że wynikający z art. 60 ust. 1 u.p.t.z. termin na wniesienie skargi nie został zachowany, stanowisko to należało uznać za błędne. Jak bowiem wywiedziono, stosowną informację w spornym przedmiocie strona uzyskała w dniu 22 grudnia 2023 r., a zatem złożenie skargi z dniem 28 grudnia 2023 r. winno zostać odczytane jako wniesienie środka zaskarżenia w terminie przewidzianym ustawą na dokonanie tej czynności procesowej.
W świetle przedstawionej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy skarżący miał uzasadnioną wskazanymi powyżej okolicznościami wątpliwość co do treści ogłoszenia organizatora, czy też został wprowadzony w błąd jego zapisami, które niewątpliwie były wewnętrznie sprzeczne i wykluczające się wzajemnie, to nie sposób przypisać mu złożenia skargi z przekroczeniem ustawowego terminu.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.t.z., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że brak jest podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania między stronami w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 197 § 2 p.p.s.a., do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, tj. przepisy Rozdziału 1 Działu IV. Brak natomiast odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami (Dział V, Rozdział 1), które dawałoby podstawę do ich odpowiedniego stosowania w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia. Kwestia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego będzie rozstrzygana przy orzekaniu przez Sąd I instancji o kosztach postępowania sądowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze przyjmuje się bowiem, że koszty postępowania zażaleniowego podlegają zaliczeniu do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym stanowi art. 200 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 615/11; z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OZ 291/15).
Oznacza to, że koszty te powinny być zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie, stosownie do art. 209 p.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 510 oraz R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 785 i 7860.