Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt III SO/Lu 4/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu wniosku W. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Radzie Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej za przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie niekompletnych akt administracyjnych w pkt I. wymierzył Radzie Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); w pkt II. zasądził od Rady Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej na rzecz W. S. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. W. S. (dalej jako "skarżący" lub "wnioskodawca") złożył wniosek o wymierzenie organowi administracji – Radzie Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej grzywny za przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie niekompletnych akt administracyjnych w sprawie jego skargi z dnia 19 lipca 2021 r. dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie jego wniosku o wykreślenie z rejestru członków samorządu zawodowego lekarzy weterynarii.
Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wyjaśnił, że w dniu 7 stycznia 2020 r. zgłosił wniosek o wykreślenie go z rejestru członków samorządu zawodowego lekarzy weterynarii. W związku z niezałatwieniem tej sprawy przez organ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu. Po zapoznaniu się z aktami sądowymi sprawy o sygn. akt III SAB/Lu 6/22 stwierdził, że organ nie przekazał sądowi administracyjnych akt sprawy w całości, a w szczególności jego korespondencji z organem z 2020 roku.
W odpowiedzi na wniosek organ wyjaśnił, że pismem z dnia 7 marca 2022 r. przekazał do sądu skargę strony z dnia 19 lipca 2021 r. wraz z aktami osobowymi i odpowiedzią na skargę. Złożył również odpowiedź na wniosek o ukaranie grzywną za nieprzekazanie kompletnych akt sprawy. Sąd natomiast wezwał organ do uzupełnienia braków formalnych skargi (złożenia jednego odpisu skargi wraz z załącznikami), co organ uczynił w zakreślonym terminie. Wskazał również, że dokumenty z dnia 16 lipca 2020 r. i 23 listopada 2020 r. stanowią jedynie wewnętrzne dokumenty działu księgowości, które dotyczą wezwań do uregulowania składek na poczet Izby i nie stanowią przedmiotu skargi.
Natomiast pisma skarżącego z dnia 7 stycznia 2020 r., 10 stycznia 2020 r., 27 stycznia 2020 r. i z dnia 31 stycznia 2020 r., podczas przygotowania i kserowania zostały omyłkowo odłożone, o czym świadczy fakt, że są to pisma z tego samego okresu, ułożone chronologicznie. Zaniechanie to nie było celowe, nie miało bowiem na celu zatajenia dokumentów w sprawie.
Sąd wskazał, że skarżący wniósł za pośrednictwem organu skierowaną do sądu administracyjnego skargę datowaną na dzień 19 lipca 2021 r. w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku skarżącego o wykreślenie go z rejestru członków samorządu zawodowego lekarzy weterynarii. Skargę tę organ otrzymał w dniu 21 lipca 2021 r., co oznaczało, że przewidziane ustawą obowiązki organ winien wykonać w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SO/Lu 1/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na wniosek skarżącego wymierzył Radzie Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej grzywnę w wysokości 500 zł za nieprzekazanie jego skargi sądowi w terminie. Postanowienie to uprawomocniło się bez wnoszenia środka zaskarżenia i w dniu 17 stycznia 2022 r. organ odebrał odpis prawomocnego postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny wraz ze zwróconymi przez sąd aktami administracyjnymi przedstawionymi w tej sprawie przez organ.
Po upływie dalszego okresu, postanowieniem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III SO/Lu 1/21, po rozpoznaniu kolejnego wniosku skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie wymierzył Radzie Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej grzywnę także w wysokości 500 zł za – nieprzekazanie skargi w terminie. Obowiązki przewidziane w art. 54 § 2 p.p.s.a. organ wykonał bowiem dopiero w dniu 9 marca 2022 r. po wezwaniu sądu do nadesłania odpowiedzi na ponowny wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, co oznacza, że przez blisko dwa miesiące opóźniał się z ich realizacją. Postanowienie stało się prawomocne.
Pomimo tego Rada Lubelskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej nadal nie przekazała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie kompletnych akt administracyjnych dotyczących skargi z dnia 19 lipca 2021 r. W aktach administracyjnych brak było bowiem korespondencji skarżącego z 2020 roku, w tym oryginałów pism z dnia 7 stycznia 2020 r., 10 stycznia 2020 r., 27 stycznia 2020 r. i z dnia 31 stycznia 2020 r. Pisma te zostały nadesłane przez organ dopiero w dniu 26 kwietnia 2022 r. wraz z odpowiedzią na kolejny wniosek skarżącego (z dnia 11 kwietnia 2021 r.). Tym samym nie można było uznać, że organ w pełni wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a., bowiem przesyłając skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę nie załączył kompletnych akt administracyjnych.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł organ zaskarżając je w całości i wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i niewymierzanie organowi grzywny w wysokości 500 zł lub też zmniejszenie jej wymiaru do 100 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowanie od skarżącego na rzecz organu. Jednocześnie organ wniósł na podstawie art. 196 p.p.s.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
- a) art. 55 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy, organ wykonał obowiązek wynikający z art. 54 § 2 p.p.s.a., zaś w sytuacji zaistniałych braków, uzupełnił je w terminie, wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest i był w posiadaniu całości dokumentacji - niezbędnych akt sprawy. A ponadto, nałożenie na organ grzywny, mimo, że jej głównym celem jest dyscyplinowanie organu, wciąż ma charakter fakultatywny, nie obligatoryjny, zaś jest to już trzecia, w bliskiej relacji czasowej i tuż po sobie, nałożona grzywna na organ, w wyniku entuzjastycznego wniosku Skarżącego, co obecnie przyjęło formę złośliwości i represji w stosunku do organu, mając na uwadze status jakiego domaga się Skarżący w kontekście relacji zawodowej w jakiej się znajduje.
W uzasadnieniu zażalenia organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z § 2 art. 54 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1 art. 54, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 55 p.p.s.a.
Oznacza to, że przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku.
Procedura związana z analizą określonej sprawy i z ewentualnym uznaniem słuszności wymierzenia organowi grzywny uruchamiana jest na wniosek skarżącego, a zatem istotą regulacji z art. 55 § 1 p.p.s.a. jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego przekazywania skarg do sądu.
Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Na przyjęcie wyłącznie dyscyplinującego charakteru takiej grzywny nie pozwala dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 ustawy stwierdzenie "W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość.
Oceniając zażalenie zauważyć należy, że podniesione w jego treści zarzuty i argumentacja dotycząca przyczyn niedopełnienia obowiązków spoczywających na organie nie zasługują na uwzględnienie. Zważyć należy, że w niniejszej sprawie organ niewątpliwie przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie niekompletne akta administracyjne.
Organ powołuje się na treść art. 55 § 1 p.p.s.a. i wskazuje, że w takim wypadku sąd kontrolujący działalność organów administracji publicznej może, ale nie musi wymierzyć grzywnę. Odnosząc się do tej argumentacji stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy przewidują dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc przyczynę niedopełnienia obowiązku, jak również czas opóźnienia w przekazaniu skargi do sądu.
Nie można uznać że zaniedbania pracownika usprawiedliwiają nieprzekazanie skargi do Sądu. Organ dopuszczający się naruszenia prawa nie może skutecznie powoływać się na niedopełnianie obowiązków przez swoich pracowników (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Gd 1288/99, Lex nr 44331). To organ na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. zobowiązany jest do zachowania szczególnej staranności w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisie. Obowiązków tych nie można przenosić na inne podmioty, niebędące zobowiązanymi w rozumieniu analizowanego przepisu. Organ odpowiada za swoich pracowników i nie może skutecznie podnosić braku winy w niedokonaniu w terminie czynności z przyczyn leżących po stronie swego pracownika, skoro jest odpowiedzialny za działania osób, które zatrudnia. Pracownik działa w interesie pracodawcy, w ramach obowiązków bezpośrednio związanych ze świadczeniem pracy. Podkreślenia wymaga, że za zaniedbania lub błędy pracownika odpowiedzialność ponosi pracodawca zatrudniający tego pracownika ¡ zlecający mu wykonywanie określonych czynności (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2005r. sygn. akt I OZ 360/05, Lex nr 164153).
Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia w jakim organ uchybił obowiązkowi przekazania akt, a zwłaszcza uwzględnienia okresu w jakim pozostawał on w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw przekroczenia ustawowego terminu do dokonania tej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość wymierzonej przez Sąd pierwszej instancji grzywny odpowiada stopniu przewinienia organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwota 500 zł racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania organu.
Odnosząc się do wniosku wnoszącej zażalenie o wstrzymanie wykonania postanowienia WSA do czasu rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym.
Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji. Koszty te powinny być więc również zasądzone w orzeczeniu kończącym postępowanie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.