Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 8336/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia A. S.A. w W., uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lutego 2023 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji i wstrzymał wykonanie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z 14 października 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi oraz cofnięcie zezwolenia na tworzenie i zarządzanie funduszami inwestycyjnymi.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 14 października 2022 r. Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła swoją decyzję z 4 lutego 2020 r. w części i w tym zakresie:
- 1. nałożyła na A. S.A. w W. (dalej "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 4 750 000 zł za naruszenie art. 48 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1355 ze zm.);
- 2. nałożyła na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1 900 000 zł za naruszenie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 249 poz. 1859);
- 3. cofnęła skarżącej zezwolenie na:
- a) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarzadzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu – za naruszenia, o których mowa w pkt 1 i 2;
- b) wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych – w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1, jest rażące oraz utrzymała w mocy decyzję z 4 lutego 2020 r. w pozostałym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. w przedmiocie punktu 1 i 2, tj. w przedmiocie nałożenia na nią kary pieniężnej w wysokości 4 750 000 zł oraz kary pieniężnej w wysokości 1 900 000 zł.
Postanowieniem z 3 lutego 2023 r. WSA w Warszawie odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie pkt 1 oraz 2 z uwagi na możliwość nałożenia kary pieniężnej w sytuacji nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie uchylił swoje postanowienie z 3 lutego 2023 r. i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia z 3 lutego 2023 r., którym odmówiono skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca bowiem w zażaleniu w sposób wystarczający uprawdopodobniła trudne do odwrócenia skutki i niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Przedstawione w zażaleniu argumenty oraz dołączone do zażalenia dokumenty potwierdzały jej trudną sytuację majątkową. Sąd uznał, że z załączonych raportów finansowych wynikało, że sytuacja finansowa skarżącej z roku na rok ulegała pogorszeniu. WSA wskazał, że szkoda skarżącej polegała na nałożeniu na nią kary pieniężnej w wysokości 4 750 000 złotych za naruszenie opisane w pkt (i) lit. a decyzji oraz kary pieniężnej w wysokości 1 900 000 zł za naruszenie opisane w pkt (i) lit. b decyzji.
Zdaniem WSA, przeprowadzenie egzekucji z majątku strony, przy uwzględnieniu łącznej wysokości nałożonych kar pieniężnych, tj. 6 650 000 zł, mogłoby doprowadzić do utraty przez nią kontroli nad prowadzoną działalnością gospodarczą, co spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie w całości i odmowę wstrzymania wykonania decyzji w zakresie, w jakim decyzja nakłada kary pieniężnej względnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Zarzucił naruszenie art. 61 § 3, art. 133 § 1 w związku z art. 166, art. 141 § 4 w związku z art. 166 oraz art. 195 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a.").
Wskazał, że skarżąca powoływała się na dane finansowe przedstawione w jednostkowym sprawozdaniu finansowym, które nie oddawały w pełni jej sytuacji finansowej. Skarżąca prowadziła działalność jako spółka holdingowa, zatem przy ocenie jej sytuacji finansowej należy wziąć pod uwagę również dane finansowe wykazane w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym. Skonsolidowane sprawozdania finansowe skarżącej za rok 2020 i 2021 znajdują się w aktach sprawy, jednak zawarte w nich istotne dane nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu postanowienia z 28 kwietnia 2023 r.
Zdaniem organu z zestawienia wartości wykazanych w jednostkowych sprawozdaniach finansowych oraz skonsolidowanych sprawozdaniach finansowych, należało wywnioskować, że należności z tytułu kar pieniężnych nałożonych zaskarżoną decyzją nie uzasadniają stanowiska, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.
Organ podkreślił, że Sąd nie wskazał, w jaki sposób zrozumiane zostało pojęcie znacznej szkody, a zatem w jaki sposób zapłata nałożonych kar doprowadzi do powstania znacznej szkody u skarżącej.
Ponadto, jego zdaniem, skarżąca we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przedstawiła żadnych szczegółowych twierdzeń bądź dokumentów, które wskazywałyby na realne ryzyko zaistnienia przyjętych przez Sąd skutków w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Na takie ryzyko nie wskazywały również dane finansowe, wynikające ze skonsolidowanych sprawozdań finansowych skarżącej za 2020 i 2021 r., którymi dysponował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jednak przy wydawaniu postanowienia z 28 kwietnia 2023 r. pominął zawarte w nich istotne dane finansowe.
Organ wskazał również, że 13 grudnia 2022 r. należności za kary pieniężne zostały w całości wyegzekwowane i wpłynęły na rachunek Urzędu KNF.
KNF stwierdziła, że sentencja postanowienia odnosiła się do wstrzymania zaskarżonej decyzji w całości, zamiast ograniczyć się do tej części decyzji, która rozstrzygała o nałożeniu kar pieniężnych.
W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zostało uwzględnione.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 195 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, wojewódzki sąd administracyjny, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo.
W doktrynie wskazuje się, że zarzut nieważności, o którym mowa w wyjaśnianym przepisie, musi być trafny w tym sensie, że obiektywnie występuje jedna z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., odnosząca się do zaskarżonego postanowienia. Natomiast zażalenie jest oczywiście uzasadnione, jeśli sąd uznaje zarzuty i żądania w nim zawarte za zasadne, podziela stanowisko skarżącego, a wadliwość zaskarżonego postanowienia jest zauważalna bez potrzeby dokonywania jego głębszej analizy(por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 195 i powołane tam orzecznictwo). Zasadność zażalenia może wynikać zarówno z siły i logiki argumentów zażalenia, jak i z ponownej oceny rozstrzygnięcia podjętego przez sąd (vide H. Knysiak-Sudyka [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 195).
Podstawową wadą zaskarżonego postanowienia było to, że nie wynikało z niego, jaka była przyczyna zastosowania instytucji z art. 195 § 2 p.p.s.a. Innymi słowy, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy pierwotnie wydane postanowienie było obarczone wadą nieważności czy też zażalenie wywiedzione od niego było oczywiście uzasadnione. Jeżeli zaś stwierdził, że zażalenie było oczywiście uzasadnione, nie wyjaśnił również, na czym polegała jego oczywistość w rozumieniu przedstawionym powyżej. Spowodowało to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ocenić, czy zaszły przesłanki z art. 195 § 2 p.p.s.a. Rację miał więc organ, że postanowienie nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. w tym zakresie.
Po drugie, NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji wyszedł poza zakres złożonego w skardze wniosku o udzielenie ochronnym tymczasowej.
Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Sąd może jednak na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu stanowi odstępstwo od zasady wykonalności zaskarżonego do sądu aktu. Instytucja ta ma charakter wnioskowy, ponieważ sąd – w odróżnieniu od organu – nie może orzekać z urzędu w sprawie udzielenia ochrony tymczasowej. Innymi słowy postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie wstrzymania wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności może być prowadzone wyłącznie na wniosek (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Wyd. 6, s. 421 i powołane tam orzecznictwo). Przy braku odpowiedniego wniosku skarżącego sąd administracyjny nie będzie uprawniony do podjęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet gdyby z tego aktu lub z tej czynności wynikała oczywista szkoda lub też nieodwracalne konsekwencje. W orzecznictwie i w doktrynie słusznie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest również uprawniony do wyjścia poza granice wniosku (vide M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Wyd. 6, s. 421 i powołane tam orzecznictwo, a także np. postanowienia NSA z: 22 września 2021 r., sygn. akt II OZ 597/21, 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GZ 253/21).
Taka sytuacja miała zaś miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Należy bowiem podkreślić, że skarżąca złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie pkt 1 i 2, tj. w zakresie nałożonych tą decyzją kar pieniężnych. Nie ulega wątpliwości, że w zaskarżonej decyzji KNF cofnęła skarżącej zezwolenie na: wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarzadzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu – za naruszenia, o których mowa w pkt 1 i 2 oraz na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych – w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1, jest rażące, a także utrzymała w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w części nieuchylonej przez siebie.
Sąd pierwszej instancji wyszedł natomiast poza granice tego wniosku i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Powyższe powodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia również z powodu niego wydania z naruszeniem zasady skargowości i z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.