Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 marca 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 106/17) odmówił P. S.A. z siedzibą w Warszawie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
P. Media S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisaną decyzję Komisji Nadzoru Finansowego. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej w wysokości 500 000 złotych z tytułu nienależytego wykonania obowiązków informacyjnych. W skardze spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, uzasadniając, że egzekucja kwoty 500 000 złotych spowoduje zajęcie najbardziej płynnych składników jej majątku, przez co skarżąca utraci zdolność do regulowania swoich zobowiązań bieżących, ryzykując utratę zajmowanej części rynku. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że zajęcia egzekucyjne dodatkowo pogorszą jej i tak już trudną sytuację.
Spółka zaznaczyła, że ze względu na treść art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji samo zajęcie egzekucyjne skutkować będzie obciążeniem skarżącej dodatkową kwotą opłaty egzekucyjnej w wysokości 5% kwoty egzekwowanej należności (sama opłata wyniesie zatem 25.000 zł). Ponadto, z uwagi na art. 64b § 1 tej ustawy, skarżąca zostałaby obciążona kosztami faktycznie poniesionymi przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji. Spółka podniosła też, że gdyby miało dojść do sprzedaży egzekucyjnej, cena wywołania, z uwagi na art. 106 § 1 ww. ustawy wynosiłaby w pierwszym terminie licytacji 3/4 wartości szacunkowej ruchomości. Jeżeli licytacja w pierwszym terminie nie dojdzie do skutku, ruchomości mogą być sprzedane w drugim terminie licytacyjnym, w którym cena wywołania wynosiłaby zaledwie połowę wartości szacunkowej ruchomości.
W związku z powyższym, jak wskazała spółka, egzekucja skutkowałaby nie tylko obciążeniem jej dodatkowymi kosztami, mimo że już wcześniej nie była w stanie uregulować swoich zobowiązań, lecz nadto skutkowałoby zbyciem jej składników majątkowych poniżej ich wartości rynkowej. Ponadto spółka podniosła, że jeżeli uda się spieniężyć w opisany sposób prawo majątkowe, z mocy art. art. 115 § 1 cyt. ustawy nie doszłoby jeszcze do wygaszenia zaległości. Z kwoty uzyskanej z egzekucji zaspokaja się w pierwszej kolejności koszty egzekucyjne i koszty upomnienia. Zaległości podatkowe znajdują się dopiero w czwartej grupie zobowiązań zaspokajanych, tym samym egzekucja może nie doprowadzić do wygaszenia zobowiązań, a tylko kosztów. W efekcie, postępowanie egzekucyjne skutkować może nieekwiwalentnym zużyciem zasobów majątkowych przedsiębiorcy, albowiem pozbawi go obligacji nie dając gwarancji wygaszenia egzekwowanych zaległości.
Zdaniem strony skarżącej w świetle wątpliwości co do przesłanek ukarania oraz przedawnienia prawa do doręczenia zaskarżonej decyzji jej wykonanie nie powinno mieć miejsca, albowiem wywołać może trudne do odwrócenia skutki nie tylko finansowe lecz przede wszystkim także ryzyko utraty zaufania kontrahentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 marca 2017 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.), warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione, zaś brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. WSA podkreślił, że w przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie może działać w tym zakresie za stronę, gdyż to na stronie ciąży obowiązek wykazania, że zaskarżona decyzja w razie wykonania mogłoby narazić ją na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Jak wskazał Sąd, skarżąca wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje zaistnienie ustawowych przesłanek uzasadniających zastosowanie ochrony tymczasowej. W szczególności skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających jej sytuację finansową i pozwalających na ustalenie, czy poniesienie nałożonej kary spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków poprzestając na wskazaniu ogólnego opisu skutków postępowania egzekucyjnego.
Sąd wskazał, że stosownie do utrwalonej linii orzeczniczej wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż w przypadku uchylenia decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Jak zaznaczył WSA, każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia i powodującą zmniejszenie majątku zobowiązanego.
Sąd podkreślił, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie służy zabezpieczeniu przed jakimikolwiek skutkami egzekucji, lecz jedynie przed takimi, których w sytuacji ewentualnego wygrania sporu sądowego nie można by było naprawić. W ocenie Sądu istotne znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. ma fakt, że w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania. Tym samym Sąd nie znalazł w analizowanym przypadku okoliczności pozwalających uznać ryzyko wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków.
Jednocześnie Sąd zaznaczył, że skarżąca nie wykazała, iż wykonanie decyzji spowoduje wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Nie przedłożyła żadnych dokumentów, świadczących chociażby o stanie środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Powyższe w ocenie Sądu nie pozwalało na ustalenie, czy uiszczenie przez skarżącą nałożonej kary spowoduje wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącej dotyczących “wątpliwości co do przesłanek ukarania oraz przedawnienia prawa do doręczenia zaskarżonej decyzji" Sąd wskazał, że kwestia prawidłowości nałożenia kary pieniężnej będzie badana dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca spółka. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem art. 61 § 3 p.p.s.a., polegającym na wadliwym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki dla wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie spółki z obowiązku "uprawdopodobnienia podstawy faktycznej przyznania spółce określonych uprawnień procesowych" wynika, że spółka nie jest zobowiązania do udowodnienia okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka wskazała ponadto, że jest stosunkowo niewielkim podmiotem rynku giełdowego, a kara pieniężna w wysokości 500.000 zł jest wysoce nieproporcjonalna wobec rozmiarów skarżącej spółki i zarzucanych jej naruszeń prawa. W kontekście trudnych do odwrócenia skutków spółka wskazała na "utratę zaufania przez obecnych i potencjalnych przyszłych kontrahentów".
Podniosła, że po ewentualnym wykonaniu kary spółka może mieć problem z regulowaniem bieżących zobowiązań, a to może negatywnie wpłynąć na jej wizerunek oraz wiarygodność. Skarżąca uzasadniła też, że zapłata tak wysokiej kary finansowej nie pozostanie obojętna dla płynności finansowej spółki i niesie ryzyko wystąpienia znacznej straty finansowej i skutków niemożliwych do odwrócenia. W uzasadnieniu odwołania spółka zamieściła tabelę, z której wynikało, że posiada kapitał własny w wysokości 11 mln 869 tys. zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie jest bezzasadne i podlega oddaleniu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zbadał w niniejszej sprawie spełnienie przez spółkę przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w efekcie uznając, że skarżąca nie wykazała w sposób należyty, iż wykonanie jej rodzi prawdopodobieństwo doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Wprawdzie spółka zawarła we wniosku szereg informacji dotyczących przebiegu postępowania egzekucyjnego i ogólnikowe twierdzenia dotyczące trudnej sytuacji majątkowej spółki ("egzekucje pogorszą już i tak trudną sytuację skarżącej" lub też, że egzekucja skutkować będzie "obciążeniem dodatkowymi kosztami zobowiązanego, który już wcześniej nie był w stanie uregulować swoich zobowiązań"), jednakże nie przedstawiając żadnych szczegółowych danych, ani dokumentów na poparcie swojego wniosku spółka uniemożliwiła Sądowi dokonanie weryfikacji wiarygodności jej oświadczeń.
Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgłaszając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności strona skarżąca winna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jego wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Zgodzić się należy, że Sąd powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć zarówno o ocenę wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jednakże wykazanie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej.
Na wstępie zaznaczyć należy, że podnoszone w zażaleniu argumenty, że egzekucja kary "nie pozostanie obojętna dla płynności finansowej spółki" oraz "niesie ryzyko wystąpienia znacznej straty" są w sytuacji braku możliwości odniesienia ich do konkretnych danych dotyczących sytuacji majątkowej finansowej spółki gołosłowne i stanowią jedynie przytoczenie oczywistych konsekwencji każdego postępowania egzekucyjnego. Każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego do ich uiszczenia i nie jest to sytuacja, która sama z siebie uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego, jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 1305/16, wszystkie powoływane orzeczenia dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II GZ 1096/16, z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GZ 279/17 i z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GZ 318/17).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z 29 maja 2009 r., I FZ 148/09, z którego wynika, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, aby okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie, ale sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę.
W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie uznał, że podane przez skarżącą twierdzenia odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinny odwoływać się do materiałów źródłowych obrazujących jej sytuację materialną w sposób umożliwiający zweryfikowanie zasadności jej wniosku. Konstruując wniosek w sposób ogólnikowy i nie przedstawiając informacji dotyczącej sytuacji majątkowej skarżąca uniemożliwiła Sądowi pozytywną ocenę wniosku. Zabrakło między innymi tak kluczowych informacji, jak dane dotyczące osiąganych przez skarżącą wyników finansowych czy dotyczące wielkości majątku skarżącej (np. czy posiada jakieś nieruchomości, przedmioty wartościowe, oszczędności). Bez tego rodzaju dokumentacji niemożliwe było dokonanie oceny, czy w kontekście aktualnej sytuacji finansowej strony wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutki.
Wskazać ponadto należy, że podkreślana przez spółkę wysokość kary nie może, w oderwaniu od jakichkolwiek danych obrazujących sytuację finansową i majątkową spółki stanowić samodzielnej przesłanki wstrzymania wykonania decyzji. Dla części podmiotów, a zwłaszcza spółek giełdowych, kara wysokości 500.000 zł będzie stanowiła oczywistą dolegliwość finansową, jednak nie będzie niosła konsekwencji, które wypełniałyby dyspozycję art. 61 § 3 p.p.s.a. i pozwalały na wstrzymanie wykonania decyzji ze względu na ryzyko wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym bardziej, że w kontekście wstrzymania wykonania decyzji należy mówić o sytuacjach nadzwyczajnych i szczególnych, a nie o logicznych konsekwencjach postępowania egzekucyjnego, które zawsze przyczyniać się będzie do uszczuplenia majątku. Dlatego też bez danych obrazujących sytuację skarżącej spółki niemożliwe było ocenienie czy egzekucja kary w jej przypadku będzie nieść ryzyko wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., czy też nie.
Twierdzenia strony są tym bardziej niespójne, że jedyne źródło danych, z którego można wywnioskować jaka jest sytuacja majątkowa spółki jest tabela, z której wynika, że spółka posiada znacznych rozmiarów kapitał własny (w wysokości 11 mln 869 tys. zł). Jednak nie jest wiadome na jaką datę i na jakiej podstawie ustalone zostały powyższe dane.
Wskazać również należy, że bez możliwości zestawienia wysokości kary z danymi dotyczącymi sytuacji finansowej i majątkowej spółki, a także z wysokością powoływanych przez nią "bieżących zobowiązań" nie można ocenić jak egzekucja wpłynie na możliwość ich bieżącego regulowania przez spółkę. W związku z powyższym niemożliwa jest ocena wpływu tych czynników na wizerunek i wiarygodność spółki w oczach obecnych i potencjalnych kontrahentów.
Mimo iż, zgodzić należy się ze spółką, że jej obowiązkiem, jako strony domagającej się wstrzymania wykonania decyzji, jest uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie wystąpienia po jej stronie okoliczności wypełniających przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, to zaznaczyć trzeba, że również uprawdopodobnienie musi odnosić się do konkretnych okoliczności i danych, a nie stanowić gołosłowne, ogólnikowe przytoczenie treści przepisów i logicznych konsekwencji ich zastosowania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, aby umożliwić Sądowi ocenę ich prawdziwości i zasadności.
W związku z powyższym zgodzić się należy z Sądem I instancji, że podane przez skarżącą twierdzenia odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinny odwoływać się do konkretnych danych i materiałów źródłowych obrazujących jej sytuację finansową i materialną w sposób umożliwiający zweryfikowanie zasadności jej wniosku. Natomiast w sytuacji, w której spółka nie przedstawiła w swoim wniosku żadnych danych nie można mówić o uprawdopodobnieniu przez nią zasadności tego wniosku. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, że spółka uprawdopodobniła wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się natomiast do twierdzeń dotyczących proporcjonalności kary pieniężnej w stosunku do zarzucanych spółce naruszeń prawa wskazać należy, że kwestia prawidłowości decyzji będzie przez Sąd badana dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi i nie może być oceniania w postępowaniu wpadkowym, jakim niewątpliwie jest postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Z podanych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.