Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 10 czerwca 2022 r. (sygn. akt III SA/Po 364/22), na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), wstrzymał wykonanie decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu. (dalej zwanego "Dyrektorem WOW NFZ") z 8 kwietnia 2022 r. nr 3/2022/O w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Dyrektor WOW NFZ na podst. art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm., dalej zwanej "ustawą o świadczeniach") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980 ze zm.) ogłosił 4 lipca 2018 r. postępowanie w trybie konkursu ofert o nr [...] w sprawie zawarcia na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2023 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień w zakresie leczenia uzależnień na terenie powiatu [...].
W dniu 31 sierpnia 2018 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania. Do zawarcia umowy wybrano ofertę D. C. i D. J. prowadzących działalność leczniczą w formie spółki cywilnej C. s.c. w K. (dalej zwanych "Skarżącymi").
Od powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Szpital Zespolony w K. (dalej zwany "WSZ" lub "Uczestnikiem") złożył odwołanie. Decyzją z 27 września 2018 r. nr 89/2018/0 oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z 5 listopada 2018 r. nr 98/2018/0 Dyrektora WOW NFZ oddalił odwołanie wniesione przez WSZ. WSA, po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez WSZ, wyrokiem z 14 maja 2019 r. (sygn. akt: III SA/Po 7/19) oddalił skargę. Wyrok WSA, jak również obie decyzje organu, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2019 r. (sygn. akt II GSK 1059/19).
Decyzją z 14 lutego 2020 r. nr 1/2020/0 oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z 26 maja 2020 r. nr 8/2020/0 Dyrektora WOW NFZ ponownie oddalił odwołanie wniesione przez WSZ. Wyrokiem z 9 kwietnia 2021 r. (sygn. akt: III SA/Po 426/20) WSA ponownie oddalił skargę WSA. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 listopada 2021 r. (sygn. akt II GSK 1845/21) uchylił powyższy wyrok oraz obie poprzedzające go decyzje organu.
Decyzją z 8 marca 2022 r. nr 2/2022/0 Dyrektor WOW NFZ uwzględnił odwołanie WSZ dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert z 31 sierpnia 2018 r.
Od decyzji z 8 marca 2022 r. nr 2/2022/0 Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednak decyzją z 8 kwietnia 2022 r. Dyrektor WOW NFZ utrzymał ją w mocy podzielając argumentację wyrażoną w decyzji z 8 marca 2022 r.
Pismem z 27 kwietnia 2022 r. Skarżący wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora WWOW NFZ z 8 kwietnia 2022 r. W skardze Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że wykonanie decyzji doprowadzi do zwolnienia 12 pracowników. Ponadto dojdzie do przerwania terapii prowadzonej dla 568 pacjentów. Wobec powyższego WSA postanowieniem z 10 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 61 § 3 ppsa, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli: 1) Dyrektor WOW NFZ oraz 2) WSZ. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili:
- 1) Dyrektor WOW NFZ – naruszenie art. 61 § 3 ppsa poprzez wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji mimo braku ustawowych przesłanek uzasadniających wydanie zaskarżonego postanowienia;
- 2) WSZ – naruszenie przepisu art. 61 § 3 ppsa, polegające na przyjęciu, że wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji było niezbędne z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, podczas gdy w niniejszej sprawie okoliczności takie nie zachodzą.
Naczelny Sąd Administracyjna zważył, co następuje
Zażalenia zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Po przekazaniu sądowi skargi Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (...). Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy – art. 61 § 3 ppsa.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty. Oznacza to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku.
Obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z omawianego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Przepis art. 61 § 3 ppsa zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia.
Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności i wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny Sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 294 i n.).
Przesłanką wstrzymania decyzji jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy.
Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak, więc odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy Skarżący realizują kontrakt i w ramach działań wynikających z jego realizacji zatrudnili odpowiednią kadrę. Skarżący wskazywali, że w przypadku rozwiązania umowy będą zmuszeni w konsekwencji rozwiązać stosunek pracy z 12 pracownikami zatrudnionymi w ramach realizacji kontraktu. Zaznaczyli jednocześnie, że późniejsze ewentualne ponowne zatrudnienie tych pracowników po korzystnym dla Skarżących rozstrzygnięciu będzie niemożliwe.
Skarżący wskazywali również, że rozwiązanie umowy spowoduje przerwę w terapii pacjentów i będzie godzić w ich dobro – z usług Skarżących w momencie składania skargi korzystało 568 pacjentów. Skarżący znaczną szkodę uargumentowali stratami finansowymi wynikającymi m.in. z konieczności zakończenia działalności objętej kontraktem. Na potwierdzenie tego stanu Skarżący nie przedstawili jednak żadnych dokumentów.
Sąd I instancji w sposób lapidarny stwierdził, że przesłanki: zwolnienia 12 pracowników oraz przerwania terapii przez 568 pacjentów wypełniają warunek zawarty w art. 61 § 3 ppsa. Nie zbadał jednak wystarczająco stanu faktycznego w tym w szczególności możliwości zachowania ciągłości leczenia pacjentów będących w trakcie leczenia oraz przede wszystkim czy doszło już do wykonania decyzji o wstrzymanie, której wnoszą Skarżący.
Skoro ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez Sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; to i kolejne orzeczenia opublikowane zostały w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
A zatem, Sąd pierwszej instancji winien był rozważyć, czy aktualny stan faktyczny pozwala na wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
W tym kontekście i w okolicznościach tej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 7 tej ustawy w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie. Wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku, gdy z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze. Zestawienie powołanych przepisów z treścią art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że odwołanie otwierać ma świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, drogę do zawarcia umowy w trybie rokowań (por. wyrok NSA z 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 366/20).
Należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie ma miejsce właśnie taka sytuacja. W odniesieniu do powyższego, w zażaleniu Dyrektor WOW NFZ podniósł, że w chwili doręczenia organowi postanowienia WSA o wstrzymaniu wykonania decyzji Dyrektora WOW NFZ, Skarżącym doręczono już oświadczenie NFZ o 3-miesięcznym wypowiedzeniu umowy – umowa miała się rozwiązać 5 sierpnia 2022 r. Przeprowadzono także postępowanie w trybie rokowań z WSZ i od 1 czerwca 2022 r. świadczeniodawca ten realizuje kontrakt i przejmuje pacjentów z Centrum Medycznego Wikamed.
Z kolei w swoim zażaleniu WSZ wskazał, że pacjenci powinni zostać objęci opieką Uczestnika i jego personelu medycznego: 1) na skutek zawartej pomiędzy WSZ a NFZ umowy, obowiązującej od 1 czerwca 2022 r.;
2) w związku z § 13 ust. 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 roku, poz. 787 ze zmianami), obowiązkiem Świadczeniodawcy (Skarżących), z którym rozwiązano umowę, było przekazanie do NFZ listy oczekujących na udzielenie świadczeń zdrowotnych.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 61 § 3 ppsa, akt będący przedmiotem skargi można wstrzymać do momentu kiedy nie został jeszcze wykonany. Celem tej instytucji jest bowiem ochrona strony przed skutkami wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI., opubl.: C.H. Beck Warszawa 2019, komentarz do art. 61 ppsa oraz postanowienie NSA z 16 kwietnia 2004 r. sygn. OZ 26/04). W określonych okolicznościach sprawy rozwiązanie umowy może przemawiać za tym, iż nie jest już możliwe – poprzez wstrzymanie wykonania decyzji – osiągnięcie celu, jaki przyświeca instytucji ustanowionej w art. 61 § 3 ppsa.
Tym samym, w pierwszej kolejności WSA powinien ustalić, czy rzeczywiście doszło już do wykonania decyzji o wstrzymanie wykonania której Skarżący wnosili, a następnie – jeśli nie – czy jej wykonanie faktycznie spowoduje skutki, o których mowa w art. 61§3 ppsa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.