Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1256/19 odmówił P.K. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] października 1995 r. w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności.
Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 5 listopada 2019 r. P.K. (dalej: wnioskodawca) wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody P. na ww. uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] października 1995 r.
W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że jego celem jest przedstawienie stanowiska mieszkańców T. zawartego w pismach do Prezydenta Miasta i Wojewody P. oraz argumentów przemawiających za oddaleniem skargi Wojewody w zakresie dotyczącym wyznaczenia przez uchwałę godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych zlokalizowanych w budynkach wielomieszkaniowych.
Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane przez Wojewodę P. w trybie nadzoru określonym w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm. - dalej: u.s.g.). Zgodnie z treścią tego przepisu, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Z istoty tego postępowania wynika, że nie jest możliwy w nim udział innych podmiotów, poza organem nadzoru i kontrolowanym organem gminy.
Wniesienie bowiem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez wojewodę stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. W tym wypadku legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej - art. 93 ust. 1 u.s.g., która nie może być jednocześnie podstawą do wniesienia skargi przez inny podmiot.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. K. podnosząc, że jego interes prawny wynika z przepisu prawa powszechnie obowiązującego tj. uchwały Rady Miasta, mającego charakter własny, konkretny i realny. Poza tym, interes prawny wnioskodawcy wynika z art. 45 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zapewniającym dostęp do drogi sądowej w dochodzeniu wolności lub praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podstawę prawną do orzekania w przedmiocie dopuszczenia podmiotów do toczącego się postępowania sądowego stanowi art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1302 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Generalną zasadą wyrażoną w art. 32 p.p.s.a. jest to, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Jednak rozszerzeniem tej zasady jest art. 33 p.p.s.a., który w § 2 stanowi, że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.
Zasadniczo przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. odnosić należy do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, o których mowa w art. 1 i art. 3 p.p.s.a. Wyznaczając jednak krąg uczestników w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można pomijać tego, że w niektórych rodzajach spraw administracyjnych istnieje ograniczony katalog podmiotów mogących brać w nich udział.
Trafnie zauważył Sąd I instancji, że przy rozpatrywaniu wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania istotne znaczenie miał fakt, że postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą Wojewody złożoną w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., a więc w trybie nadzoru wojewody nad samorządem gminnym.
Zgodnie z tym przepisem, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi przez organ nadzoru nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszym postępowaniem przed organami administracji. Krąg stron postępowania nadzorczego wyznaczony jest treścią przepisów ustaw samorządowych o nadzorze nad działalnością organów jednostek samorządu. W postępowaniu ze skargi organu nadzoru (w tym wypadku wojewody) do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy stronami są wyłącznie organ nadzoru i organ gminy (por. postanowienia NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GZ 759/16 oraz sygn. akt II GZ 760/16). Udział innych podmiotów w tym postępowaniu jest niedopuszczalny, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie nie ma przepisów szczególnych, które stanowiłyby podstawę prawną do dopuszczenia innych podmiotów niż organ gminy i organ nadzoru do udziału w tym postępowaniu.
Odnosząc się zaś do podnoszonego przez P. K. prawa do sądu należy zauważyć, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 ust. 1 u.s.g., który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, także w przypadku, gdy wojewoda zaskarża uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] października 1995 r. w przedmiocie ustalenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.